Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., I OSK 1923/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., I OSK 1923/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 397/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 397/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.

3 Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. M. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, T. W., urodzonym w dniu [...] kwietnia 1997r.

5 Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta Poznania działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 - 5, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r. oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

6 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni nie spełnia niezbędnych kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, iż w świetle art. 17 u.ś.r. przedmiotowe świadczenie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli ten nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem syn wnioskodawczyni posiada orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] września 2003 r. wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Wielkopolskim, z którego wynika, iż nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym nie zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

7 Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W., powołując się na uprzednio zapadły w jej sprawie, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 974/10 w przedmiocie zasiłku stałego.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

9 W uzasadnieniu wskazano, że przywołany w odwołaniu wyrok WSA z 30 czerwca 2010r. nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem odnosi się do kwestii przyznania zasiłku stałego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie wyrok ów zapadł w oparciu o to samo orzeczenie o niepełnosprawności, ale odnosi się do zupełnie innej sprawy. Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak w orzeczeniu o niepełnosprawności jednego z dwóch niezbędnych wskazań, iż mianowicie syn wnioskodawczyni wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

10 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W. wskazując, że nie rozumie odmownych decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro po wyroku WSA z 30 czerwca 2010 r. zwrócono i przyznano jej zasiłek stały za okres 18 miesięcy, do 2004 r., a oba świadczenia przyznawane są na podstawie tego samego orzeczenia o niepełnosprawności. Podkreśliła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż stan zdrowia dziecka się pogorszył, a związane z tym koszty leczenia i rehabilitacji obciążają jego rodziców, przy czym jedynym żywicielem rodziny jest ojciec, bo matka (skarżąca) nie pracuje.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

12 1) matce albo ojcu

13 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

14 3) opiekunowi faktycznemu dziecka

15 – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

16 Z cytowanego przepisu w ocenie Sądu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane tylko w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, i to tylko taką, której niepełnosprawność została stwierdzona jednym z dwóch następujących rodzajów orzeczeń:

17 a) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji,

18 albo

19 b) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

20 Zasady i tryb wydawania takich orzeczeń reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 z późn. zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej", w skrócie: "u.r.z."). W świetle przepisów tej ustawy osoba, która – tak, jak syn skarżącej – nie ukończyła jeszcze 16 roku życia, może legitymować się jedynie "orzeczeniem o niepełnosprawności" (lit. a powyżej), gdyż w stosunku do takiej osoby, co do zasady, nie orzeka się stopnia niepełnosprawności (por. art. 4a ust. 1 u.r.z.). Orzeczenie o niepełnosprawności, poza samym ustaleniem niepełnosprawności, obligatoryjnie powinno zawierać również wskazania dotyczące kwestii wymienionych w art. 6b ust. 3 u.r.z., w tym m.in. zamieszczonych w pkt 7 i 8 tego przepisu wskazań dotyczących: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7), tudzież konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8).

21 W ocenie Sądu I instancji w świetle przywołanych wyżej regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkiem uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego jest, by syn skarżącej legitymował się: "orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Zdaniem Sądu brzmienie cytowanego fragmentu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. – a zwłaszcza użyty w nim zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań – nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie oba wskazania, określone odpowiednio w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 u.r.z. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, pod rządem art. 17 ust. 1 u.ś.r. , nie zachodzi możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy orzeczono wobec osoby niepełnosprawnej jedynie jedno ze wskazań, o których w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 u.r.z. Kwestia ta wywoływała kontrowersje i rozbieżność stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.s."), który dotyczył przyznawania analogicznego, do świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia związanego z rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną – tj. zasiłku stałego. Właśnie świadectwem istnienia wspomnianych rozbieżności był, między innymi, powoływany przez skarżącą wyrok WSA z 30 czerwca 2010 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wymienienie w art. 27 ust. 1 u.p.s. przepisu "art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8" u.r.z. nie wprowadza wymogu koniunkcji obu punktów (tj. pkt 7 i pkt 8), lecz wskazuje na możliwość zawarcia w orzeczeniu o niepełnosprawności tylko jednego z tych dwu punktów-wskazań (tj. pkt 7 lub pkt 8), o których mowa w art. 6 ust. 3 u.r.z. Na gruncie tych samych przepisów odmienne stanowisko zajął tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1678/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

22 Sąd podkreślił również, że wobec zaistniałych zmian ustawodawczych interpretacja przyjęta w powoływanym przez skarżącą wyroku WSA na gruncie art. 27 ust. 1 u.p.s., dotyczącego zasiłku stałego, nie może być utrzymana pod rządem art. 17 ust. 1 u.r.z., regulującego przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne niezbędne jest przedstawienie orzeczenia o niepełnosprawności zawierającego łącznie (kumulatywnie) oba wskazania, tj.: o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a zarazem o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

23 Sąd wyjaśnił nadto, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest władny wzruszyć wydanego wobec dziecka orzeczenia o niepełnosprawności, ani też kwestionować jego treści, gdyż orzeczenie tego rodzaju podejmowane jest przez organy administracyjne (powiatowe i wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności) podlegające kontroli innych sądów (sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych).

24 W sprawie niniejszej skarżąca złożyła do akt orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] września 2009 r., w którym Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Poznaniu – wykonując prawomocny wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...] zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. Jednocześnie wskazał, że dziecko m.in. wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, ale nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt IV.7 ww. orzeczenia). Tym samym, w świetle wcześniejszych uwag, należy stwierdzić, że nie zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

25 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.

26 Wyrokowi sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art. 17 u.ś.r., nie uwzględniającą treści art. 4a u.r.z., określającej kim jest osoba niepełnosprawna, która nie ukończyła 16 roku życia.

27 W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, określającej kim jest osoba niepełnosprawna, która nie ukończyła 16 roku życia. Jako że definicja takiej osoby niepełnosprawnej jest zbieżna z definicją osoby dorosłej o znacznym stopniu niepełnosprawności - należy uznać, że w przypadku dziecka, które nie ukończyło 16 roku życia, a zostało uznane za osobę niepełnosprawną, każdorazowo spełniona jest przesłanka dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna (tu: matkę) tego dziecka, który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności - z uwagi na znaczny stopień tej niepełnosprawności.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

30 W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

31 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej.

32 Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do sądu I instancji decyzji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

33 1) matce albo ojcu,

34 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

35 3) opiekunowi faktycznemu dziecka

36 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

37 Przepis art. 4 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2010 Nr 214 poz.1407 ze zmianami), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 2002 r. stanowi, że osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Przepis ten zawiera zatem szczególną regulację odnoszącą się do zasad orzekania o niepełnosprawności w stosunku do osób, które nie ukończyły 16 lat.

38 Nie ma zatem prawnej możliwości orzekania o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do osoby, która nie ukończyła 16 lat. Legalna definicja znacznego stopnia niepełnosprawności zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji odnosi się bowiem do pojęcia zdolności do pracy, która nie może być badana u osoby poniżej 16 roku życia.

39 Konstrukcja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje zaś możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na odrębnych zasadach, z tytułu opieki nad osobą powyżej lat 16 - w odniesieniu do której niezbędne jest istnienie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i z tytułu opieki nad osobą, która wieku tego nie ukończyła, co do której wymagane jest posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

40 Nie ma prawnych podstaw, by do sytuacji opieki nad dzieckiem - poniżej lat 16 odnosić odrębne regulacje dotyczące opieki nad osobą dorosłą.

41 Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozumienie pojęcia niepełnosprawności w odniesieniu do osoby, która nie ukończyła 16 roku życia i zrównanie jej w istocie ze znacznym stopniem niepełnosprawności orzekanym w stosunku do dorosłych, czego konsekwencją byłoby uznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla każdego opiekuna sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawna, która nie ukończyła 16 roku życia - naruszałoby zasadę racjonalności prawodawcy. Powodowałoby bowiem, że określenie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych szczególnych przesłanek sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji musiałoby zostać uznane za całkowicie zbyteczne.

42 Gdyby przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miałyby być ukształtowane w sposób taki jak postrzega się to w skardze kasacyjnej, to wystarczające byłoby wskazane, że świadczenie to przysługuje w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub nad niepełnosprawnym dzieckiem – w rozumieniu art. 3 pkt. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro jednak ustawodawca rozwiązania takiego nie zastosował, to uznać należy, że wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawiona przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa.

43 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

44 Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.), zaś Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do kontroli instancyjnej postanowienia sądu pierwszej instancji rozstrzygającego wspomnianą kwestię.