Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2019 r., I OSK 1763/19

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2019 r., I OSK 1763/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 395/18 o odrzuceniu skargi F. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie czynności sprawdzających postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 lutego 2019 r., I SAB/Wa 395/18, odrzucił skargę F. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie czynności sprawdzających. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że żądania skargi nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność Komisji dotyczy postępowania sprawdzającego przeprowadzanego przez Komisję na podstawie art. 15 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r., nr 2267; dalej jako: "ustawa"). Stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających Komisja wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W tej sprawie, Komisja w głosowaniu przeprowadzonym 21 września 2017 r. postanowiła podjąć czynności sprawdzające w sprawie nieruchomości położnej w W. przy ul. O. [...]. Następnie, postanowieniem z [...] marca 2018 r., [...] ([...]) zabezpieczyła czynności sprawdzające przez nakazanie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nr [...] o podjęciu przez Komisję czynności sprawdzających.

3 Sąd wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. z wyłączeniem wskazanych enumeratywnie przepisów tego kodeksu. Natomiast art. 38 ust. 2 ustawy wskazuje, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Czynności sprawdzające mają na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skutkiem prac na etapie postępowania sprawdzającego jest wszczęcie postępowania administracyjnego (rozpoznawczego).

4 Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą w literaturze określa się jako "przewidzianą w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi pozostają organ administrujący oraz indywidualny podmiot" (por. J. Borkowski, A. Krawczyk, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 9, Prawo procesowe administracyjne , Warszawa 2014, s. 144). Postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej. Postępowanie sprawdzające nie jest zatem postępowaniem w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, do którego zastosowanie znalazłyby przepisy art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

5 Sąd podzielił stanowisko Komisji, że postępowanie sprawdzające pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się bowiem w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Podejmowane czynności w ramach postępowania sprawdzającego nie stanowią także "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie sprawdzające nie dotyczy czynności podejmowanych w sprawie indywidualnej oraz nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że brak jest kognicji sądu do badania bezczynności czy przewlekłości działań Komisji w postępowaniu sprawdzającym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił.

6 Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła F. Spółka z o.o. w W., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości związanego z odpowiedzią na zadane w skardze kasacyjnej pytania prawne. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

7 1. prawa materialnego art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zw. z art. 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że sąd administracyjny nie sprawuje kontroli nad postępowaniem sprawdzającym prowadzonym przez organ administracyjny – Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, skutkiem czego w postępowaniu tym indywidualny podmiot (spółka) zostaje pozbawiona prawa do sądu i rozpoznania sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, w przypadku kiedy postanowienia wydawane w tym postępowaniu wpływają na sytuację prawną tego podmiotu; a także przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

8 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. art. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24a ustawy przez błędne przyjęcie, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję nie jest sprawą administracyjną, w sytuacji kiedy podczas toczącego się postępowania zostaje wydane postanowienie względem strony (właściciela nieruchomości), które wpływa na jej prawa, wobec czego istnieje interes strony w jak najszybszym zakończeniu postępowania, gdyż wydanie orzeczenia końcowego powoduje wykreślenie ostrzeżenia z księgi wieczystej nieruchomości, a zatem dotyczy jej sytuacji prawnej. Ponadto, Komisja jako organ administracji rządowej nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania innego niż postępowanie administracyjne;

9 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy w zw. z art. 24a ustawy w zw. z art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy przez organ i celowego prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, pomimo, że skarżąca posiada interes prawny, co związane jest z wydaniem postanowienia o wpisanie przez Komisję ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości, a zatem dotyczy sytuacji prawnej skarżącego oraz stanowi inny akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a tym samym powinna podlegać kontroli w ramach art. 35 i 36 k.p.a.

10 Wskazane powyżej uchybienia w zakresie naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd uznał, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję podlega kognicji sądów administracyjnych, rozstrzygnąłby sprawę co do meritum i uznałby, że doszło do bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia sprawy.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu podniosła w szczególności, że w całości podziela interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

14 Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

15 Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

16 Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na następujące zagadnienie: czy czynności sprawdzające, o których mowa w art. 15 ustawy podlegają kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć przeprowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1.

17 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oczywistym jest, że czynności sprawdzające nie zmierzają do wydania decyzji (pkt 1), czynności te nie kończą się również żadnym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. – jedyną formą procesową zakończenia czynności sprawdzających jest bowiem wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego, które dopiero stanowi postępowanie administracyjne. Czynności sprawdzające nie są również czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te nie prowadzą do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego przez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 sądy administracyjne orzekają również w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skoro do czynności sprawdzających nie stosuje się przepisów k.p.a., zaś czynności te kompleksowo zostały uregulowane w ustawie z 9 marca 2017 r. i nie stosuje się do nich odpowiednio przepisów ww. ustaw, to w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w sprawie bezczynności organu w tym postępowaniu. Stanowisko to wynika wprost z ustawy 9 marca 2017 r.

18 Czynności sprawdzające polegają na badaniu sprawy w celu stwierdzenia, czy doszło w niej do naruszenia prawa uzasadniającego wszczęcie postępowania rozpoznawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że "postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej.". Czynności sprawdzające, ani też ich rezultat, nie mieszczą się więc w katalogu spraw, w których właściwe są sądy administracyjne (por. postanowienie NSA z 2 sierpnia 2019 r., I OSK 1650/19). W świetle powyższego za nietrafny uznać należy sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa przez przyjęcie, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję nie jest sprawą administracyjną. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej dotyczący rażącego przekroczenia przez Komisję terminów do załatwienia sprawy. W tej sytuacji brak jest również podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a.

19 Odnosząc się do wniosku obu stron o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).

20 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.