Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1694/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1694/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 16/12 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 16/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, z dnia [...] L.topada 2011 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

3 Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Burmistrz Pajęczna ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 2261 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Pajęcznie, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,3140 ha, wskutek stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i zobowiązał współwłaścicieli tej nieruchomości – M. i M. małżonków L., S. i G. małżonków K. oraz W. K. do wniesienia powyższej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, stosownie do wielkości ich udziałów we współwłasności. Organ ustalił, że realizacja przez Gminę Pajęczno inwestycji pod nazwą "Budowa i rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Pajęczno, ul. Górna i 1 Maja" stworzyła warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej między innymi nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Wysokość opłaty została ustalona w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, określający wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania w/w urządzenia o kwotę 5652 zł, oraz zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie Nr 27/IV//07, z dnia 2 marca 2007 r., w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 2007 r. Nr 96, poz. 827), ustanawiającą stawkę procentową tej opłaty na 40 %.

5 Decyzja została doręczona M. L. w dniu 29 lipca 2011 r.

6 W dniu 11 sierpnia 2011 r. M. L. zwrócił się do Burmistrza Pajęczna o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 K.p.a. – co do rozstrzygnięcia oraz co do prawa odwołania. Wnioskodawca domagał się uzupełnienia decyzji poprzez podanie dokładnej daty stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, kryteriów uznania, że zostały spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, informacji odnośnie obowiązywania planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości oraz dokładnego adresu do korespondencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu.

7 Burmistrz Pajęczna, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., pouczając wnioskodawcę o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. Postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 sierpnia 2011 r.

8 Następnie organ pierwszej instancji, pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r., które doręczone zostało adresatowi w dniu 24 sierpnia 2011r., poinformował M. L., iż w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawarto błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, podczas gdy postanowienie to jest niezaskarżalne. Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 27 lipca 2011 r., biegnie dla strony od dnia doręczenia tego pisma.

9 W dniu 7 września 2011 r. M. L. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Pajęczna z dnia [...] lipca 2011r., w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz jednocześnie zażalenie na postanowienie tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiające uzupełniania w/w decyzji. W odwołaniu podniósł, iż odmowa uzupełnienia decyzji uniemożliwia stronie wniesienie skutecznego odwołania do organu wyższej instancji, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera istotnych informacji wymienionych w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r. Skarżący zarzucił, że nie uzyskał informacji, na jakie cele przeznaczona jest przedmiotowa nieruchomość i jaki jest zapis w katastrze nieruchomości. Ponadto dodał, że nieruchomość objęta opłatą jest częścią gospodarstwa rolnego strony znajdującego się w Pajęcznie i jest wykorzystywana na cele rolnicze. Zdaniem skarżącego, na podstawie przepisu art. 143 ust. 1, w związku z art. 92 ust. 1 i 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa nieruchomość nie podlega opłacie adiacenckiej.

10 Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. L. na postanowienie Burmistrza Pajęczna z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. Stwierdziło, że do zażalenia ustosunkuje się w decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji.

11 Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołało się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie Nr 27/IV/07, z dnia 2 marca 2007r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 2007 r. Nr 96, poz. 827). Kolegium ustaliło, ze spełnione zostały przesłanki powstania obowiązku wniesienia przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, określone w art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (stworzenie możliwości podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej, wzrost wartości nieruchomości, określony przez rzeczoznawcę majątkowego, zachowanie terminu, obowiązywanie uchwały). Teren znajduje się w granicach planu miejscowego, ustalającego dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Operat został wykonany rzetelnie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.

12 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. L..Zażądał unieważnienia bądź zmiany albo uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił błędne przyjęcie, że M. I M. L. są małżonkami. Podniósł, ze nieruchomość nie jest zamieszkała. Wskazał, że nieruchomość jest położona przy ulicy 1 Maja i Targowej, a nie przy ulicy Cmentarnej. Stwierdził, ze w katastrze nieruchomości nieruchomość jest wykazywana jako użytek rolny i jest częścią gospodarstwa rolnego.

13 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło, że opłata adiacencka w przypadku ustania małżeństwa obciąża byłych małżonków po połowie. Błędnie podany adres nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Zauważyło, ze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie odniosło się do kwestii niezamieszkiwania skarżącego na nieruchomości oraz do oznaczenia nieruchomości w katastrze.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przyjął, że doszło po stronie organu odwoławczego do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

15 Wskazał, że w myśl art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie to wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 K.p.a.). Powyższa regulacja doznaje modyfikacji w razie złożenia przez stronę wniosku o uzupełnienie decyzji. W przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia tegoż postanowienia (art. 111 § 2 K.p.a.).

16 Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący otrzymał postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uzupełnienia decyzji w dniu 19 sierpnia 2011 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 2 września 2011 r. Skoro skarżący wniósł odwołanie w dniu 7 września 2011 r., to uczynił to z przekroczeniem terminu, a skutkiem tego winno być stwierdzenie organu odwoławczego uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a.), nie zaś przystąpienie do merytorycznego rozpoznania odwołania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy przystępując do rozpoznania odwołania pomimo wniesienia go z przekroczeniem terminu w sposób rażący naruszył prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

17 Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu,

18 reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżyło wyrok w całości i zarzuciło:

19 I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), tj.

20 - art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2011 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż w/w decyzja naruszała w stopniu rażącym art. 111 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

21 II. wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

24 Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja ta rażąco naruszała art. 111 § 2 K.p.a., jest trafny. W myśl art. 111 § 1b K.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 111 § 2 K.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony dla wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

25 Niezależnie jednak od tego unormowania, przepis art. 112 K.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sadu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przez błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sadu administracyjnego należy rozumieć błędne pouczenie zawarte w decyzji lub błędne uzupełnienie albo sprostowanie decyzji co do tych środków prawnych (patrz: Andrzej Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 1 do art. 112). Błędne uzupełnienie decyzji co do tych środków prawnych to także błędne pouczenie co do środka odwoławczego zawarte w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 111 § 1b K.p.a. Termin do wniesienia odwołania od decyzji, o którym mowa w art. 112 § 2 K.p.a., modyfikuje bowiem termin do wniesienia odwołania wskazany w art. 129 § 2 K.p.a.

26 Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, jeżeli strona wniesie odwołanie po upływie prawem przewidzianego terminu do dokonania tej czynności procesowej, jednak z zachowaniem terminu podanego przez organ pierwszej instancji, to wówczas należy uznać, że wniosła ona odwołanie w terminie i nie zachodzi konieczność przywracania terminu do dokonania tej czynności. Nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 453; A. Wróbel, op. cit. teza 2 do art. 112; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, teza 5 do art. 112; wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10 i z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

27 Zauważyć należy, że w orzecznictwie wyrażono także pogląd odmienny, według którego, ochrona udzielana na podstawie art. 112 K.p.a. nie może dawać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. W konsekwencji, zgodnie z tym stanowiskiem, mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków i tym samym nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle (patrz: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 755/12; postanowienia NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1987/12 i I OSK 2030/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z poglądem tym nie można zgodzić się przede wszystkim z uwagi na względy już wyżej wskazane. Ochrona ustanowiona w art. 112 K.p.a. następuje z mocy prawa i nie jest uzależniona od dokonania przez stronę dodatkowej czynności procesowej, jaką jest wniosek o przywrócenie terminu. Nadto, przepis art. 111 § 2 K.p.a. ustanawia szczególny, w stosunku do art. 129 § 2 K.p.a., początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Trudno zaś mówić o potrzebie przywrócenia terminu, gdy strona dochowuje tego szczególnego terminu. Nie bez znaczenia są względy wynikające z ochrony przewidzianej w art. 78 Konstytucji RP i niepewność wyniku ewentualnego postępowania o przywrócenie terminu (patrz: glosa Konrada Łuczaka do cyt. wyroku NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 755/12, OSP 2013/6/58).

28 Organ odwoławczy właściwie przyjął, że skoro odwołujący się zachował termin do wniesienia odwołania podany przez organ, to termin został zachowany. Nie ma podstaw do wyprowadzania rażącego naruszenia prawa przez organ, który zastosował ochronę przewidzianą w art. 112 K.p.a. (por. cyt. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11).

29 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

30 -----------------------

31 6