Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 1543/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 1543/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1154/19 w sprawie ze skargi A.S. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 grudnia 2019 r. II SA/Gl 1154/19, oddalił skargę A.S. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.S. i K.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

4 I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

5 1. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony, a to wobec braku interesu prawnego do wniesienia nadzwyczajnego środka odwoławczego w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2011 r. i złożenia na dalszym etapie środka odwoławczego w postaci skargi mającej na celu dokonania kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowo-administracyjnym, w sytuacji gdy interes prawny stron wynika z przepisów przeciwpożarowych, tj. § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), który stanowi, że minimalna szerokość drogi przeciwpożarowej powinna wynosić 4 metry, tym samym skarżący posiadają interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2011 r., albowiem przepisy prawa materialnego zostały naruszone i zagrożone ich bezpieczeństwo, które ma być eliminowane przez przepisy w/w rozporządzenia;

6 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony, a to wobec braku interesu prawnego do wniesienia nadzwyczajnego środka odwoławczego w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2011 r., w sytuacji gdy skarżącym organy administracji obu instancji przyznały status strony i doręczyły obie decyzje, czym niejako otworzyły skarżącym drogę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dokonania merytorycznej oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r.;

7 3. art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy decyzja Burmistrza [...] z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, albowiem zjazd został zaprojektowany na odcinek drogi publicznej o szerokości nie przekraczającej 3,5 metra, tym samym zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), które w § 13 ust. 1 i 3 określa minimalną szerokość drogi, aby ta spełniała warunek uznania jej za drogę przeciwpożarową, a co za tym idzie wobec nie spełnienia warunków technicznych przewidzianych dla dróg przeciwpożarowych jaką niewątpliwie stanowi ślepy odcinek drogi - dojazd m.in. do budynku przy ul. [...] w [...] - na zasadzie art. 29 ust 3 ustawy o drogach publicznych pozytywna dla wnioskodawców decyzja lokalizacyjna w przedmiocie zjazdu nie powinna zostać wydana, tym samym została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania;

8 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

9 - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że działka o numerze [...] w [...] wymaga dodatkowego dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...], podczas gdy nie ma takiej konieczności, gdyż ta działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...], a obszar tych działek i usytuowanie tam budynków nie wymagają urządzenia dodatkowego zjazdu indywidualnego z działki [...] do działki [...] w [...],

10 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bez zbadania czy są spełnione parametry określone dla zjazdów indywidualnych oraz czy urządzenie nowego zjazdu zagraża bezpieczeństwu dla uczestników w ruchu drogowym,

11 - art. 84 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy droga przy ul. [...] spełnia parametry techniczne określone w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

12 II. prawa materialnego:

13 1. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 2068) w zw. z § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepisy stanowią podstawę do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze ślepego odcinka działki nr [...] w [...] oznaczonego jako droga gminna nr [...] ul. [...] do działki [...], podczas gdy zjazd ten jest niezgodny z wymaganiami technicznymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu dla zjazdów indywidualnych przez co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego;

14 2. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 113 ust. 7 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na rozpoznaniu sprawy bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności, w tym zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, które zarządca jest zobowiązany stosować i przestrzegać, z mocy przepisów niniejszej ustawy;

15 3. § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez aprioryczne przyjęcie, że skarżący może używać pasa zieleni do "mijanki", podczas gdy pas ten, jako element drogi przy ul. [...], ma walor estetyczny, zatem nie może służyć do przejazdu pojazdów.

16 Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

19 Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

20 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

21 Sąd I instancji oddalił skargę A.S. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. uznając, że skarżący nie mieli interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym." W doktrynie podkreśla się, że "O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. (...). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi" (A. Kabat, Komentarz do art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uw. 3, LEX/el 2019). Przyjmuje się też, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. Natomiast, jeśli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, wydawana w ogólnym postępowaniu administracyjnym, interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – jest w zasadzie tożsamy z tym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a.

22 Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji wywodzą swój interes prawny z przepisów przeciwpożarowych, tj. § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) oraz z faktu doręczenia im decyzji SKO z 19 czerwca 2019 r. Wskazany przepis rozporządzenia nie odnosi się jednak do indywidualnej sytuacji prawnej skarżących, nie przyznaje im żadnego uprawnienia, ani nie nakłada żadnego indywidualnego obowiązku. Stanowi on o wymaganiach przeciwpożarowych w stosunku do określonych dróg (w tym o minimalnej ich szerokości i nachyleniu), ale w żaden sposób nie przekłada się to na związek pomiędzy sytuacją prawną skarżących a pozwoleniem na zjazd z drogi dla ich pobliskich sąsiadów. Gdyby szerokość drogi była przeszkodą do urządzenia przez sąsiadów zjazdu z drogi gminnej nr [...], to w równym stopniu dotyczyłoby to skarżących, gdyż korzystają oni z tej samej drogi. Nie to jest jednak istotą sporu w tej sprawie, a fakt braku związku powołanej normy rozporządzenia z prawną sytuacją skarżących, w kontekście pozwolenia na zjazd z drogi dla właścicieli działki nr [...] w [...]. Indywidualny interes prawny skarżących nie może się też równać z chęcią kontroli przez nich przestrzegania interesu publicznego przez poszczególne organy, w tym w zakresie bezpieczeństwa. W tym aspekcie odpowiednie działania może podejmować np. prokurator, co miało już miejsce w odniesieniu do decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2011 r.

23 Również powołany jako naruszony, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, mówi o obowiązkach właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, w kontekście budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej do danej nieruchomości. Z tego powodu skarżący, jako właściciele innej nieruchomości, której nie dotyczyło pozwolenie na zjazd, nie byli jego stroną. Nie są więc także stroną postępowania nadzorczego wobec decyzji o pozwoleniu na zjazd, gdyż nie wskazali żadnej normy prawnej, która kreowałaby po ich stronie indywidualny interes prawny w takim postępowaniu.

24 Także fakt doręczenia skarżącym przez SKO decyzji z [...] czerwca 2019 r., nie zwalniało Sądu I instancji z badania interesu prawnego skarżących, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., w ramach rozstrzygania w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). "Fakt, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że postępowanie to wszczęto z urzędu, że nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do NSA na decyzję, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku - ma ten skutek, że skarga uległa oddaleniu (art. 27 ust. 1 ustawy o NSA), a nie odrzuceniu. Wiąże się to z badaniem przez Sąd, czy skarżący miał w sprawie niniejszej przymiot strony, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. i art. 33 ust. 2 ustawy o NSA" (zob. wyrok NSA z 27 września 2000 r. II SA 2109/00, OSP 2001/6/86). Teza ta jest aktualna także na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. W takim też wypadku "(...) skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną" (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04).

25 Rację miał więc Sąd I instancji, że "poczynione ustalenia zwalniają sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżący nie legitymują się interesem prawnym". Z tych samych powodów, skoro zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących merytorycznej poprawności decyzji SKO z [...] czerwca 2019 r., stało się bezprzedmiotowe. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w kontekście nie odniesienia się przez Sąd I instancji do merytorycznych zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji.

26 Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.