Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 1459/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 1459/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1919/05 w sprawie ze skargi H. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1919/05 oddalił skargę H. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dot. ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

4 Prezydent m. [...] W. decyzją z dnia [...] ustanowił użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego nr ew. [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW Nr [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości: D. D., A. B., J. S. i O. S.. Jednocześnie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do pozostałej części gruntu o pow. [...] m2. Przedmiotowa nieruchomość została objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U Nr 50, poz. 279).

5 Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2005 r. H. M.-S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, iż od dnia [...] października 1950 r. mieszka w budynku znajdującym na ww. gruncie. W dniu 18 listopada 1996 r. złożyła wniosek o nabycie zamieszkałego przez nią lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] wnioskodawczyni została pominięta jako strona, pomimo posiadania interesu prawnego w przedmiocie objętym powyższym rozstrzygnięciem.

6 Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...]. Rozstrzygnięcie oparto na stwierdzeniu, że wnioskodawczyni nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

7 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie podnosząc, iż wnioskodawczyni będąc najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W.. Stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być wyłącznie podmiot posiadający taki status w postępowaniu zakończonym tą decyzją lub też, określony w art. 28 k.p.a. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są niewątpliwie podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją. Jak podniósł organ, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynikało, że H. M.-S. bez wątpienia nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...]. Udział w tym postępowaniu w charakterze strony brali następcy prawni poprzedniego właściciela hipotecznego. Z regulacji art. 157 § 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 28 k.p.a. wynika, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie przewidzianym przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. winien wykazać swój interes prawny w sprawie o zniesienie dotychczasowej decyzji, tj. obowiązany jest wykazać, że ma legitymację strony, a to oznacza konieczność wykazania, iż jego prawa, jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. lub innego aktu regulującego problematykę gruntów warszawskich. Stronami tego postępowania mogą być jedynie byli właściciele przedmiotowego gruntu lub też ich następcy prawni.

8 Kolegium wskazało również, że stroną takiego postępowania może być także właściciel lokalu, jeśli jego interes prawny wynika ze sprzedaży lokalu w budynku mieszkalnym znajdującym się w nieruchomości. Natomiast z treści złożonego przez H. M.-S. wniosku wynikało, że wystąpiła ona dopiero o nabycie lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje. Najemcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym samym przymiot strony nie przysługiwał H. M.-S. w postępowaniu zarówno w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji.

9 H. M.-S. złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 oraz 6, 7, 9 k.p.a. i z tego względu wniosła o jej uchylenie.

10 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ zasadnie w pierwszym rzędzie poddał analizie okoliczność, czy skarżącej służy przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny jednoznacznie wskazuje, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie przepisów dekretu z dnia 29 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wystąpić może tylko właściciel lub osoba, której przysługuje tytuł prawnorzeczowy (patrz wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt. I SA 2175/01, publ. LEX nr 121790). Z dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń wynika, że skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego w przedmiotowej nieruchomości. Powyższy fakt pozwala przyjąć, że nie ma ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, zaś wspominany dekret nie przewidywał by najemcy mogli być stroną postępowania toczącego się na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt OZ 399/04 (publ. ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 42) wyraził pogląd: "w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...), najemcom lokali w tych budynkach prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo że ich prawo do lokalu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny najemców w rozumieniu art. 28 K.p.a.". Interesu prawnego, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie można zatem skutecznie wywieść z przepisów powołanej w skardze ustawy o gospodarce nieruchomościami.

11 Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m. [...] W. nie pochodził od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., należało uznać zdaniem Sądu I instancji, iż organ zasadnie orzekł w formie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

12 H. M.-S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż najemca lokalu gminnego, który zgodnie z przysługującym mu uprawnieniem złożył oświadczenie w przedmiocie wykupu lokalu, pozostawione przez właściwy organ bez rozpoznania w ustawowym terminie, co uniemożliwiło konkretyzację i realizację roszczenia związanego z przeniesieniem własności tego lokalu wraz z ustanowieniem prawa wieczystego użytkowania gruntu, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawnioną do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz byłych właścicieli (ich spadkobierców) tej nieruchomości.

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że H. M.-S. jest do dnia dzisiejszego nie tylko najemcą lokalu nr [...] w kamienicy przy ul. [...] w W. lecz także podmiotem nieprzedawnionego roszczenia wobec Gminy Miasta [...] W. o przeniesienie własności przedmiotowego lokalu i ustanowienie związanego z nim prawa wieczystego użytkowania gruntu. Nie jest w tym miejscu istotne, iż z roszczenia tego uprawniona do dnia dzisiejszego nie skorzystała, jakkolwiek zamierza to zrobić i wystąpić o ochronę prawną przeciwko Gminie we właściwym trybie. Istotnym jest, iż w dniu wydania decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz byłych właścicieli a więc w dniu [...] Prezydent Miasta [...] W., nie wziął pod uwagę faktu, iż w stosunku do lokalu nr [...] (objętego postępowaniem i decyzją) w 1996 r. złożony został stosowny wniosek o "wykup" mieszkania i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) wniosek ten na stan faktyczny z tego okresu winien doprowadzić do sprzedaży lokalu nr [...] na rzecz H. M.-S.. Tym samym decyzja o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania wydana w 2003 r. nie powinna obejmować swoją treścią udziału w nieruchomości zawierającego ten lokal i dlatego decyzja ta jest wadliwa. Przedstawienia stosownych ku temu okoliczności i dowiedzenia swoich praw do lokalu nr [...] tym samym wykazania organowi przedmiotowej wadliwości, H. M.-S. została pozbawiona, poprzez niezasadną odmowę uznania jej jako strony postępowania.

14 Nie jest w tym miejscu istotne czy roszczenie skarżącej dotyczące lokalu nr [...] jest w rzeczywistości na tyle silne by doprowadzić choćby do rekompensaty odszkodowawczej od wadliwie działającego organu, nie mówiąc już o całkowitym zadośćuczynieniu roszczeniu, lecz istotny jest fakt, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli z urzędu organ gminy winien wziąć pod uwagę, czy są podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości – wyprzedzające pierwszeństwo byłych właścicieli stosownie do dyspozycji zawartej a art. 34 ust 1 pkt 1. Organ tego zaniedbał, mimo iż wniosek o wykup mieszkania został złożony w 1996 r. i z winy organu pozostał do dnia dzisiejszego nierozpatrzony. Gdyby rozpoznany został w terminie, doprowadziłby do sprzedaży lokalu, który tym samym nie mógłby być zwrócony w naturze byłym właścicielom w 2003 r.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

17 W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię. Przepis ten precyzuje pojęcie "strony" w postępowaniu administracyjnym.

18 Pojecie "strony" jest kategorią prawa materialnego, bowiem interes prawny danego podmiotu musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego.

19 Jednak stawiając powyższy zarzut nie wskazano konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny skarżącej. Braku w tym zakresie nie może uzupełnić Naczelny Sąd Administracyjny, który stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie posiada uprawnień do konkretyzacji, zmiany czy też uzupełnień podstaw skargi kasacyjnej. Przepisu takiego nie wskazano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powoływanie się w tym względzie na roszczenia przysługujące skarżącej w stosunku do właściciela nieruchomości – Gminy W. o sprzedaż zajmowanego na podstawie umowy najmu lokalu, nie stanowi takiego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu następcom prawnym b. właścicieli w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Szczegółowo tę kwestię omówił zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest utrwalone od szeregu lat. Podniesiony więc w skardze kasacyjnej zarzut, niepoparty konkretnym przepisem prawa materialnego, który miałby stanowić podstawę żądania przez skarżącą stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych b. właścicieli w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie mógł zostać uwzględniony.

20 Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.