Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., I OSK 1457/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., I OSK 1457/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 238/17 w sprawie ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. T. na rzecz Burmistrza [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 lutego 2018 r., II SAB/Łd 238/17, po rozpoznaniu skargi W.T. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (1) zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego W.T. z [...] listopada 2017 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych; (2) stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; (3) zasądził koszty postępowania sądowego.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

4 W.T. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzucił naruszenie:

5 - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

6 - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie,

7 - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej.

8 Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] listopada 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 W motywach skargi autor wyjaśnił, że [...] listopada 2017 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji wraz ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy [...] wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od [...] stycznia do [...] września 2017 r. Jako sposób udostępnienia skarżący wskazał formę poczty elektronicznej.

10 W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której stwierdzono, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczną. Do dnia złożenia skargi skarżącemu nie została udostępniona informacja publiczna, ani nie została przekazana decyzja administracyjna w tej sprawie. W ocenie autora skargi, wniosek z [...] listopada 2017 r. dotyczy informacji publicznej. Sięgając do art. 61 ust. 1 Konstytucji skarżący podkreślił, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów, samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy organ zasadniczo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Organ, co prawda z jednodniowym opóźnieniem, skierował do skarżącego pismo informujące, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, a więc podjął działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej. Fakt, że odpowiedź została wysłana do skarżącego dzień po ustawowym terminie spowodowany był tym, że W.T. tylko w ciągu ostatniego miesiąca złożył do Burmistrza [...] ponad 20 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w skali całego roku około 100), co spowodowało znaczące zakłócenie pracy organu i doprowadziło do zmian w organizacyjnych w Urzędzie Miejskim w [...], by zapewnić sprawną obsługę i terminowe załatwianie ww. wniosków.

12 Organ zwrócił uwagę, że w sprawie nie chodzi o bezczynność sensu stricte, czyli sytuację kiedy organ nie podejmuje zgodnie z przepisami czynności związanych z procedurą dostępu do informacji publicznej, lecz istnieje tu niewątpliwie spór pomiędzy skarżącym a organem co do charakteru żądanej informacji i ewentualnego obowiązku ciążącego na organie co do jego udostępnienia.

13 Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 lutego 2018 r., II SAB/Łd 238/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

14 Poza sporem jest, że Burmistrz jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności podjętych w celu realizacji ww. wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności.

15 Z akt sprawy wynika, że do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie zostały udostępnione informacje będące w posiadaniu organu. W świetle powyższego, w pierwszej kolejności oceny Sądu wymaga kwestia, czy zasadnie organ przyjął, że informacje (nieudostępnione) nie posiadają waloru informacji publicznej.

16 Materialnoprawną podstawę żądania strony skarżącej stanowią przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oba wyżej wymienione akty prawne statuują reguły udzielania informacji publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

17 Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 roku, sygn. II SA 837/03, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

18 Z kolei przedmiot informacji publicznej konkretyzuje art. 6 u.d.i.p., który nie stanowi zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Burmistrz jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f, jak i z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

19 Informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wówczas, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest również treść np. umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12).

20 Informacja objęta treścią wniosku – wbrew twierdzeniu organu – jest co do zasady informacją publiczną. Skarżący żądał udzielenia informacji publicznej w postaci wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy [...] wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od [...] stycznia do [...] września 2017 r.

21 Wniosek o udzielenie informacji dotyczącej służbowych kart płatniczych jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. wnioskiem o udzielenie informacji o sprawach publicznych. Dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15 oraz wyroki WSA: w Białymstoku z 16 kwietnia 2015 r., II SAB/Bk 13/15; w Gorzowie Wielkopolskim z 6 maja 2015 r., II SA/Go 15/15; w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., II SAB/Wa 632/14; w Warszawie z 26 listopada 2014 r., II SAB/Wa 543/14). Dostrzec należy, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) jako zasadę wprowadza jakość i przejrzystość finansów publicznych dopuszczających ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc już chociażby z tego powodu stanowiła niewłaściwą przesłankę do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez stronę.

22 W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko Burmistrza jest chybione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych winien być zatem interpretowany ściśle. Przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167), natomiast inne tajemnice, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawarte są w ustawach szczególnych, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Jak już wcześniej wskazano w sprawie niniejszej nie będzie miała zastosowania ustawa o rachunkowości.

23 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku W.T. z [...] listopada 2017 r., w terminie określonym w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd I instancji orzekł jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.

24 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lutego 2018 r., II SAB/Łd 238/17, wniósł Burmistrz [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

25 1. art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przytoczeniu tego przepisu jako podstawy prawnej uzasadnienia wyroku, który w ogóle nie istnieje - art.6 ust. 2 nie posiada jednostki redakcyjnej lit. f;

26 2. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art.1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a (ewentualnie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyciągi z kart służbowych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

27 Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

28 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono miedzy innymi, że jak wynika z wniosku żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia określonego rodzajowo dokumentu, tj. wyciągu z kart służbowych (rejestr operacji ze wskazaniem informacji o użytkowniku karty) za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] września 2017 r. W takim przypadku nie można uznać, że żądanie wniosku dotyczyło udzielenia jakiejkolwiek informacji, czyli wiadomości określonej treści, co jest jednym z niezbędnych warunków – obok tego, żeby żądanie dotyczyło informacji o sprawach publicznych – których spełnienie jest konieczne, aby wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to z cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

29 Jedynie w przypadku dokumentu urzędowego – według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. – udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. – tylko w tym jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13).

30 Wyciąg z kart służbowych wykorzystywanych w Urzędzie Miejskim w [...] nie jest dokumentem urzędowym, nie odpowiada bowiem definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., według którego dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

32 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

33 Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

34 Sąd I instancji przyjął, że informacja objęta treścią wniosku jest co do zasady informacją publiczną. Skarżący żądał udzielenia informacji publicznej w postaci wyciągów z kart służbowych (rejestr operacji ze szczegółami), wykorzystywanych w Urzędzie Gminy [...] wraz z informacją o użytkowniku karty za okres od [...] stycznia do [...] września 2017 r. Wniosek dotyczący służbowych kart płatniczych jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. wnioskiem o udzielenie informacji o sprawach publicznych. Dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych.

35 Teza ta przede wszystkim nie jest precyzyjna, a w konsekwencji w całości nie może zostać uznana za poprawną. Żądanie zawierało bowiem co najmniej dwa elementy: 1. udostępnienie wyciągów z kart służbowych za odpowiedni okres; 2. informacji o użytkownikach kart. Rozważenia wymaga też, czy żądanie ujęte w nawiasie (rejestr operacji ze szczegółami) jest doprecyzowaniem żądania pierwszego, w ramach żądania udostępnienia wyciągów, jako dokumentów, czy też jest żądaniem ujawnienia informacji wynikających z wyciągów.

36 Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28).

37 Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, a więc i Burmistrz Miasta.

38 Wskazać należy ponadto, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej.

39 O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13).

40 Informacją publiczną jest zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu. Istotne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12). Przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią natomiast informacji publicznej dokumenty prywatne (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu (zob. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., I OSK 1464/17, LEX nr 2705201).

41 W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Mając na uwadze powyższe przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13).

42 Podkreślenia jednak wymaga, że również dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a zatem zawierać informacje podlegające udostępnieniu (por. wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; z 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15).

43 Tymczasem wniosek złożony w niniejszej sprawie, w zakresie udostępnienia wyciągów z kart płatniczych (w postaci kopii dokumentu) nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci uzyskanej przez organ od podmiotu obsługującego służbowe karty płatnicze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wyciąg bankowy ze służbowych kart płatniczych nie wypełnia warunków określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pozwalających na zaliczenie go do dokumentów urzędowych (zob. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., I OSK 1464/17, LEX nr 2705201). Nie jest to bowiem oświadczenie woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji. W tym zakresie wniosek dotyczył więc udostępnienia dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16).

44 Zakwalifikowanie zatem przez Sąd I instancji żądania udostępnienia dokumentu w postaci wyciągu bankowego ze służbowych kart płatniczych, jako informacji publicznej, było naruszeniem art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. W tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Natomiast zarzut ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej, dotyczący przepisu nieistniejącego, nie mógł być uznany za zasadny. Taki stan rzeczy można było ewentualnie zakwalifikować jako niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), ale taki zarzut nie został podniesiony.

45 Jak już wspomniano wyżej informacją publiczną jest zarówno informacja o tym, kto jest dysponentem określonej karty płatniczej, jak i o kwotach wydatków oraz celach, na jakie były wydatkowane pieniądze przez Urząd Miasta przez użycie tych kart. Ponieważ Sąd I instancji nie rozgraniczył tego, że żądanie zawarte we wniosku dotyczyło także (o czym była już mowa) informacji o użytkownikach kart, a także nie rozważył, czy żądanie ujęte w nawiasie (rejestr operacji ze szczegółami) jest doprecyzowaniem żądania pierwszego, w ramach żądania udostępnienia wyciągów, jako dokumentów, czy też jest żądaniem (ewentualnym) ujawnienia informacji wynikających z wyciągów, to po uchyleniu zaskarżonego wyroku sprawa musiała zostać przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, gdyż jej rozstrzygnięcie (w tym o dopuszczalnym zakresie udostępnienia żądania zawartego we wniosku) musi być przedmiotem ponownej oceny Sądu I instancji.

46 Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.