Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1395/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1395/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, , , po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 815/09 w sprawie ze skargi J. K. i Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] marca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

3 i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, działając na podstawie

4 art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Wawer z [...] marca 2000 r. odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów dotyczących przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. W. M. i róg ulicy B., stanowiącej część nieruchomości p.n. hipoteczną "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

5 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Burmistrz Gminy Warszawa-Wawer odmawiając dokonania wnioskowanych zmian podniósł,

6 że przedłożony przez zainteresowanych plan sytuacyjny części nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną "[...]" sporządzony w 1946 r. nie może stanowić podstawy do dokonania zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ

7 dla nieruchomości nie została urządzona księga wieczysta w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zaś księga wieczysta "[...]" utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 1989 r., na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg.

8 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – przebieg granic działek ewidencyjnych wskazuje się

9 w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

10 - w postępowaniu rozgraniczeniowym,

11 - w celu podziału nieruchomości,

12 - w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

13 - w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

14 - na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

15 - przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

16 Organ wskazał, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że w ewidencji gruntów według stanu z 1971 r. w ówczesnym obrębie [...] (obecnie [...]) przedmiotowa nieruchomość posiadała powierzchnię [...] ha i ograniczona była drogami: W. M. o nr ew. [...] oraz drogą (bez nazwy) oznaczoną nr ew. [...]. Obie te drogi zostały uwidocznione w ewidencji gruntów w pozycji: Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, Zarząd Dróg i Mostów, Rejon Praga Południe.

17 W obecnie obowiązującej ewidencji gruntów obrębu [...] działka nr [...] o powierzchni [...] m² uwidoczniona jest jako współwłasność spadkobierców nieżyjących współwłaścicieli. Ci sami współwłaściciele figurują również jako właściciele części gruntu znajdującego się pod W. M. o powierzchni [...] m² oraz części gruntu, znajdującego się pod ulicą bez nazwy o powierzchni [...] m².

18 Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zmiany w ewidencji gruntów dokonywane są na wniosek właścicieli nieruchomości, przy czym w myśl § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – zmiany te wprowadzone są na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.

19 W konsekwencji powyższych wywodów organ odwoławczy stwierdził, że żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów na podstawie planu sytuacyjnego części nieruchomości p.n. "[...]" sporządzonego w 1946 r. pozbawione jest podstaw prawnych.

20 J. K., Z. M. i A. C. w skardze

21 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego

22 i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego. Skarżący podnieśli, że niezrozumiałe jest powoływanie się przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego

23 i Kartograficznego na decyzję Burmistrza Gminy Warszawa – Wawer nr [...]

24 z [...] marca 2000 r., która została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] listopada 2001 r. Natomiast decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...]

25 z [...] października 2002 r., którą zatwierdzono podział nieruchomości skarżących na trzy oddzielne części ([...] m² + [...] m² + [...] m²) została przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z [...] lipca 2008 r. uznana za nieważną. W tej sytuacji – zdaniem skarżących – podstawowe znaczenie dla określenia ich własności i wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, o dokonanie których zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii pismem z 18 lutego 2008 r., ma oryginał aktu notarialnego i mapa działki wymieniona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydanym na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto skarżący podkreślili, że do wniosku załączyli zaświadczenie wydane przez Sąd Rejonowy –

26 X Wydział Ksiąg Wieczystych z 14 kwietnia 2008 r., potwierdzające, że trzej współwłaściciele są właścicielami niepodzielnej działki o powierzchni [...] m².

27 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

28 i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

30 Sąd stwierdził, że jak wynika z analizy akt administracyjnych skarżące – współwłaścicielki działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. W. M. róg ul. B., stanowiącej część nieruchomości [...], domagały się doprowadzenia do zgodności stanu prawnego ze stanem wynikającym z ewidencji gruntów w zakresie powierzchni działki i przebiegu jej granic. Wskazały, że ich poprzednicy prawni nabyli aktem notarialnym sporządzonym [...] listopada 1946 r. działkę o powierzchni [...] m² oznaczoną na planie nr L.dz. [...] sporządzonym przez mierniczego przysięgłego E. L. w dniu [...] października 1946 r., ujawnionej w wykazie hipotecznym księgi wieczystej pod nazwą "[...]", co wynika

31 z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa wydanego w dniu 14 marca 1997 r. Skarżące podniosły, że powierzchnia przedmiotowej działki, oznaczonej obecnie nr ew. [...], według danych z ewidencji gruntów wynosi [...] m², a zgodnie

32 z powołanymi wyżej dokumentami powinna mieć powierzchnię [...] m².

33 Ewidencja gruntów i budynków, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy w związku

34 z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne

35 (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), stanowi wyłącznie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszaru, granic, stanu własności). Postępowanie ewidencyjne, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, nie może aktualnie służyć dokonaniu zmian w zasobie ewidencyjnym, o ile przesłanką takich zmian nie są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne, powodujące z mocy prawa obowiązek dokonania nowego wpisu (co prowadzi do zmiany treści ewidencji). Postępowanie

36 w przedmiocie wpisu nie może służyć niejako samoistnie weryfikacji danych zawartych w ewidencji odnośnie kwestii własności, obszaru, czy przebiegu granic poszczególnych nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia w wyniku krytycznej oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów.

37 Sąd wskazał, że stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne

38 i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne

39 do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów.

40 W art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych.

41 W ocenie Sądu I instancji organ administracji publicznej właściwy w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), do którego strona skarżąca złożyła wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów zobowiązany był zweryfikować ten wniosek pod kątem udokumentowania rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi

42 z przedłożonych dokumentów. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić

43 ani udowadniać swoich praw właścicielskich.

44 Sąd wywodził, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (i zmian do niej wprowadzonych) są m.in. materiały i informacje zgromadzone

45 w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (§ 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). To na ich podstawie, w tym na podstawie dokumentów złożonych w trybie rt. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzone jest

46 m.in. postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

47 Sąd podkreślił, że zmniejszenie powierzchni przedmiotowej działki o [...] m², jak wynika z materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach sprawy, nastąpiło po 1946 r. poprzez zajęcie gruntu o pow. [...] m² pod ulicę W. M. oznaczoną jako działka ew. [...], i [...] m² pod drogę dojazdową bez nazwy oznaczoną jako działka

48 ew. [...]. W aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów m.in. wypis z rejestru gruntów wraz z mapą sporządzony według stanu z 1991 r., operat [...] oraz wypis z dnia 14 lutego 1997 r., które powyższe potwierdzają. Ten stan rzeczy wynika również z późniejszych wypisów z rejestru gruntów. Zauważyć należy,

49 że według treści wypisów z rejestru gruntów z dnia 7 lutego 2000 r. władającym gruntem zajętym pod ulicę W. M. jest Zarząd Dróg Miejskich Drogi Wojewódzkie, zaś gruntu zajętego pod drogę bez nazwy władającym jest Gmina Warszawa Wawer. Zajęcie gruntu pod wymienione ulice prowadziło do zmian prawa własności do przedmiotowej działki, jej powierzchni, a także i granic. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa

50 lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem

51 na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4).

52 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt. IV SA/Wa 815/09, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

53 Skargę kasacyjną od wyroku wniosła J. K., zaskarżając go

54 w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

55 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo

56 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1

57 oraz 80 kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiające się w tym, że Sąd

58 w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę korzyści skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Wywodzono, że podobnie jak w uzasadnieniu decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2000 r. zebrany materiał dowodowy nie zawiera wyjaśnienia:

59 - w jakim czasie i w związku z jakimi przesłankami nastąpiło zajęcie nieruchomości "[...]" o pow. [...] m², częściowo pod ul. W. M. ([...] m² - część dz. ew. nr [...]) i częściowo pod drogę bez nazwy ([...] m² - część

60 dz. ew. nr [...]);

61 - czy ww. ulice są przewidziane w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

62 - jaki jest status prawny tych ulic w świetle ustawy o drogach publicznych;

63 - jaki jest faktyczny stan użytkowania pasa gruntu o powierzchni [...] m² - czy jest wykorzystywany jako grunt pod ul. W. M., czy też został wydzielony

64 z nieruchomości jako projektowane poszerzenie ulicy w linii rozgraniczającej.

65 Na tych podstawach skarżąca wniosła o:

66 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

67 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

68 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

69 Stanowisko w sprawie zajął uczestnik postępowania A. C., popierając skargę kasacyjną w całości.

70 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

71 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak

72 z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

73 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Głównym motywem uzasadnienia, wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, jest wydanie przez organ decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

74 W szczególności w skardze kasacyjnej wywodzono, że w toku postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów organ nie wyjaśnił w jakim czasie i w związku z jakimi przesłankami nastąpiło zajęcie nieruchomości "[...]"

75 o pow. [...] m² częściowo pod ul. W. M. ([...] m² - część dz. ew. nr [...])

76 i częściowo pod drogę bez nazwy ([...] m² - część dz. ww. nr [...]) oraz nie wskazał jaki jest status prawny tych ulic w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych

77 i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

78 Ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami

79 i lokalami. Według § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) "1. Prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. 2. O wykazaniu w ewidencji osób

80 i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 2, orzeka starosta w drodze decyzji". Zasadnie Sąd wywiódł, że wniosek o zmianę danych w postaci powierzchni, czy też właściciela ujawnionego w ewidencji gruntu wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. W samym postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia,

81 czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności, czy też w przedmiocie ustalenia – jak chce tego skarżąca – "w jakim czasie i w związku z jakimi przesłankami" nastąpiło "częściowe" zajęcie nieruchomości. Jednocześnie subiektywne przeświadczenie skarżącej o wadliwości dokonanego w ewidencji wpisu nie jest podstawą dokonania zmian w tym zakresie. Zasadnie Sąd wywodził, że spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub

82 w innych odrębnych postępowaniach.

83 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta

84 na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo

85 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.