Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 2062/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 2062/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 764/10 w sprawie ze skargi J. K. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 764/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

3 W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: J. K. wniósł o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu go jako właściciela lub władającego w stosunku do działki ewidencyjnej nr 58 z obrębu 4-16-22, położonej w Dzielnicy B. m.st. Warszawy, przy ul. [...]. Do pisma dołączył postanowienie stwierdzające nabycie przez niego spadku po zmarłym S. B. oraz odpis aktu własności ziemi, na mocy którego M. i .S. B. nabyli własność gruntu obejmującego przedmiotową działkę. W kolejnym piśmie żądanie zostało zawężone do wpisu J. K. jedynie jako władającego przedmiotową działką.

4 Decyzją z dnia 8 października 2009 r., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując, że J. K. nie ma interesu prawnego w ujawnieniu jego prawa jako władającego do przedmiotowej nieruchomości. Bezprzedmiotowość – zdaniem organu – wynika z wygaśnięcia użytkowania wraz ze śmiercią osoby uprawnionej (S. B.), które to użytkowanie nie podlega spadkobraniu.

5 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania J. K. od powyższej decyzji uchylił ją w całości i orzekł o odmowie wpisu J. K. jako władającego powyżej opisaną nieruchomością, uznając wniosek w tym przedmiocie za bezzasadny, ponieważ nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ zauważył, że J. K. jest właścicielem budynków stanowiących odrębną własność, co nie uprawnia do dokonania wpisu jako władającego gruntem stanowiącym działkę, na której budynki są położone.

6 Na tę decyzję B. P. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że na przekazanie gospodarstwa nie wyrażała zgody małżonka S. B., co – jego zdaniem – oznacza, że decyzję o przekazaniu gospodarstwa rolnego za rentę należy traktować jako bezprzedmiotową. Skarżący podał ponadto, że decyzja o przejęciu gospodarstwa w części dotyczącej stwierdzenia jej ostateczności jest sfałszowana.

7 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

8 Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 764/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. K. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. wskazał, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.

9 W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie odmówiły dokonania w ewidencji wpisu władania odnośnie działki ewidencyjnej nr 58 z obrębu 4-16-22 położonej w dzielnicy B. m.st. Warszawy, bowiem w toku postępowania przed organami nieujawnione zostały żadne dokumenty, które uzasadniałyby dokonanie takiej zmiany.

10 Zdaniem Sądu pierwszej instancji J. K. nie przedstawił żadnego dokumentu wymienionego w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), który uzasadniałby wpisanie go jako władającego działką nr ew. 58. Nie jest bowiem przesłanką do dokonania takiej zmiany okoliczność, że S. B. i M. B. byli wpisani do ewidencji gruntów jako władający przedmiotową działką.

11 Sąd wskazał ponadto, że w postępowaniu dotyczącym odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie jest jego rolą badanie prawidłowości decyzji z dnia 1 marca 1979 r. przekazującej gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa za rentę. Wskazał także, iż ani J. K., ani B. P. nie są zstępnymi S. i M. B. Spadkobierca i zstępny nie są pojęciami tożsamymi.

12 Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. K. i B. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o merytoryczne rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania odwoławczego oraz kosztów zastępstwa procesowego.

13 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

14 1) art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuwzględnienie, że organ zobowiązany jest do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części,

15 2) art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuwzględnienie, że organ zobowiązany jest do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części,

16 3) § 12 ust. 1 pkt 1 i § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez nieuwzględnienie, że podstawą wpisu w ewidencji gruntów i budynków powinna być decyzja z dnia 1 marca 1979r. oraz postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po S. i M. B.,

17 4) art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powinna być w tym przypadku decyzja z dnia [...] marca 1979 r. oraz prawomocne postanowienia sądowe dotyczące stwierdzenia nabycia spadku. Dlatego też dla skarżących kasacyjne niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu wymienionego w § 12 rozporządzenia, który uzasadniałby wpisanie go jako władającego częścią działki nr 58. Zdaniem skarżących kasacyjnie znajdujące się w aktach decyzja z dnia [...] marca 1979 r. przekazująca gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa za rentę oraz prawomocne postanowienia sądowe dotyczące stwierdzenia nabycia spadku z całą pewnością możną uznać za takie dokumenty. Wskazano także, iż w dziale II w księdze wieczystej dotyczącej wskazanej działki widniał wpis dotyczący wnioskodawców i nie został on prawomocnie wykreślony. Wskazano, że od wykreślenia wnioskodawców z księgi wieczystej została złożona apelacja i sprawa toczy się w Sadzie Okręgowym w Warszawie pod sygn. V Ca 2800/10.

19 Wobec tego autorzy skargi kasacyjnej stwierdzili, że skoro zostały spełnione przesłanki do dokonania wpisu, to odmowa jego dokonania stanowi naruszenie prawa. Podważa to również zasadę zaufania obywateli do organów państwa i nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

23 Wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Według § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

24 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

25 2) prawomocnych orzeczeń sądowych,

26 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

27 4) ostatecznych decyzji administracyjnych,

28 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

29 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

30 Oznacza to, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny, a organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku czy lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Oznacza to, że ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1395/10).

31 W samym postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stan prawny ustalony w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich.

32 Wobec tego uznać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wniosek o zmianę danych w postaci powierzchni, czy też właściciela ujawnionego w ewidencji gruntu wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Zaś subiektywne przeświadczenie skarżącego o wadliwości dokonanego w ewidencji wpisu nie jest podstawą dokonania zmian w tym zakresie.

33 W niniejszej sprawie oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów organ nie mógł też badać prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 1979 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Przypomnieć należy, ze decyzja ta została wydana na podstawie art. 45 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepis art. 45 tej ustawy stanowił, że w razie braku następców lub, gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo.

34 Powołana wyżej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Ta zaś ustawa została zmieniona ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53). Zgodnie z art. 6 ostatniej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej o Jednakże, o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka organ administracyjny. Wskazać bowiem należy, ze budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazanych Państwu przez rolnika na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, stanowią odrębną od gruntu własność rolnika lub jego następcy. Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. zostało przyznane w art. 6 powołanej powyżej ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym nieodpłatnie prawo własności działku gruntu, na której budynki zostały wzniesione, wraz z niezbędną do korzystania z niej służebnością gruntową. Jednakże potrzebna jest decyzja administracyjna o charakterze prawotwórczym (zob. "Własność nieruchomości" – Stanisław Rudnicki – wydanie 2, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 79 pkt 7).

35 Skarżący kasacyjnie J. K. i B. P. decyzji takiej nie przedstawili, a zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za chybione.

36 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.