Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 139/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 139/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2533/12 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia ubezpieczenia społecznego rolników postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. IV SA/Wa 2533/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej Prezes KRUS) z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia [...] r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia ubezpieczenia społecznego rolników.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] sierpnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca [...] r. stwierdzającej ustanie ubezpieczenia społecznego Z. G., które to decyzje zdaniem Sądu I instancji nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.; postanowienie NSA z 16.9.2004 r., OSK 247/04, Lex nr 125767).

4 Na poparcie swego stanowiska w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podniósł, że w uchwale Siedmiu Sędziów z 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, OSNP z 2011 r., nr 17-18, poz. 233, Sąd Najwyższy wskazał, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; i postanowił nadać jej moc zasady prawnej.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm., dalej u.s.r.) w sprawach nieregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to także kontrola prawidłowości wydanej decyzji o odmowie nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników należy na podstawie art. 83a ust. 2 ww. ustawy do właściwości rzeczowej sądów powszechnych.

6 Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego postanowienia wywiódł Z. G., reprezentowany przez radcę prawnego W. G.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj:

7 1. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, ze zm., dalej u.s.u.s.), w związku z art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca [...] roku o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników należy do właściwości rzeczowej sądu powszechnego,

8 2. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 190 p.p.s.a., przez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustania ubezpieczenia społecznego rolników w sytuacji, gdy zgodnie z art. 190 p.p.s.a., WSA był związany wykładnią prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 475/07, czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia,

9 3. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 170 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustania ubezpieczenia społecznego rolników w sytuacji, gdy zgodnie z art. 170 p.p.s.a., WSA był związany prawomocnymi orzeczeniami wydanymi w niniejszej sprawie, tj. wyrokiem NSA z: 4 kwietnia 2008 r., II GSK 475/07; 13 marca 2012 r., II GSK 127/11; wyrokiem WSA w Warszawie z: 29 sierpnia 2008 r., VI SA/Wa 986/08; 20 października 2010 r., VII SA/Wa 1550/10, czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia.

10 Powołując się na powyższą argumentację wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w celu jej ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą wcześniejsza argumentację i zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że otrzymana przez skarżącego decyzja posiadała prawidłowe pouczenie o przysługującym odwołaniu da Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie, a także o ustawowym terminie odwołania. Organ zaznaczył, że skarżący wyczerpał już wszystkie środki zaskarżenia przed sądem powszechnym.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny, ponieważ jeśli obowiązuje przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy będzie miał drugorzędne znaczenie. W związku z powyższym nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 24 uw. 1, s. 210-211 uw. 3).

15 W sprawach ubezpieczeń społecznych obowiązuje odrębny tryb odwoławczy od uregulowania przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 180 i 181 k.p.a.). Odrębność trybu odwoławczego w sprawach ubezpieczeń wynika z przyznania prawa odwołania do sądu w terminie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ta odrębność trybu odwoławczego obejmuje zarówno decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych.

16 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych rolników, a wydanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (postanowienie NSA z: 9.9. 2010 r., I OSK 1425/10, Lex nr 741538; 9.3.2012 r., I OSK 431/12, Lex nr 1122891). Wyjątek w tym zakresie stanowią sprawy wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 10, czyli te o których mowa w art. 41a i art. 55 u.s.r. Przepisy art. 41a i art. 55 dotyczą decyzji o umorzeniu, odroczeniu terminu płatności lub rozłożeniu na raty należności z tytułu składek oraz przyznaniu świadczeń w drodze wyjątku. Tylko ten zakres przedmiotowych spraw został poddany kognicji sądownictwa administracyjnego.

17 Tym samym należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że decyzja Prezesa KRUS (który też jest organem rentowym) z [...] sierpnia [...] r. jako wydana w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega kontroli sądu powszechnego.

18 Wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące stwierdzenie nieważności decyzji (art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 51 ust. 1 u.s.r.), nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy (postanowienie NSA z 9.9.2010 r., I OSK 1425/10).

19 Fakt, że Prezes KRUS stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, że decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Formuła z art. 47714 § 2 k.p.c. orzekania co do istoty sprawy jest ujęta wystarczająco ogólnie, ażeby można ją stosować do sprawy o każdym jej przedmiocie, tak dotyczącym wprost uprawnienia (obowiązku) z zakresu ubezpieczenia społecznego jak i "unieważnienia" decyzji Zakładu rozstrzygającej o uprawnieniu (obowiązku) z zakresu ubezpieczenia społecznego. Orzekanie co do istoty sprawy jest bowiem formą orzeczenia sądowego in meritum (przeciwstawną formie kasacyjnej - analogicznie w art. 39816 k.p.c. w porównaniu do art. 39815 § 1 k.p.c.), a więc formą, która "nakłada się" na przedmiot sprawy - jakikolwiek on jest - i o nim rozstrzyga (cz. II pkt 7 uzasadnienia uchwały I UZP). Nietrafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że ponieważ sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji swą podstawę materialnoprawną bierze z ustawy procesowej – k.p.a., a jej istota w ogóle nie dotyka zakresu ubezpieczeń społecznych, nie można uznać jej za dotyczącą ubezpieczeń społecznych. Także w k.p.c. znajdują się przepisy materialnoprawne (przykładowo art. 189 k.p.c), a takie umieszczenie norm materialnoprawnych w ustawie procesowej nie burzy sytemu prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności ma dużo wspólnego ze wznowieniem postępowania; występuje tu wadliwość istotna, enumeratywne wyliczenie przesłanek, działanie także w trybie nadzoru. Istnieją też jednak zasadnicze różnice, z których podstawową jest rodzaj wady - głównie o charakterze materialnoprawnym - tkwiącej w samej decyzji. Zachodzi wówczas konieczność uznania jej za nieważną (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 931, uw. 1; s. 825 uw. 3). Niesłuszne są zatem wątpliwości, że sąd powszechny nie ma kompetencji do badania legalności decyzji organów rentowych, skoro będzie mógł oceniać nieważność tych decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych na podstawie regulacji znajdujących się w systemie prawa.

20 Zaskarżona decyzja zapadła po podjęciu uchwały 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 23.3.2011 r., I UZP 3/10. Wzgląd na spójność systemu prawa i konstytucyjnie umocowane prawo do sądu przemawiają za tym, by uznać, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie nie narusza art. 190 ani art. 170 p.p.s.a. Konstytucja RP sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza sądom powszechnym "we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów" (art. 177 Konstytucji RP). Określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu odnosi się do sądu właściwego. Właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach z odwołań od decyzji organu rentowego w indywidualnych sprawach ubezpieczeń społecznych odpowiada ustawowo ukształtowanym zasadom trybu odwoławczego w tych sprawach. Wyjątki są ściśle określone. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP.

21 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.