Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1227/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1227/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 618/13 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 618/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

3 Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Kościanie, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Kościana, na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. O pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), ustalił miesięczną opłatę K. J. za pobyt ojca P. O. w Domu Pomocy Społecznej w Baszkowie w wysokości 2680,60 zł miesięcznie, tj. różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu - P. O. Organ ustalił, że K. J. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem Sz. J. i małoletnią córką Julią. Mimo umowy o rozdzielności majątkowej, małżonkowie pozostają w faktycznym związku. Tworzą więc rodzinę w rozumieniu art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej. K. J. przebywa na urlopie wychowawczym i nie osiąga żadnych dochodów, a ponadto studiuje w trybie stacjonarnym. Mąż K. J. jest właścicielem gospodarstwa o rolnego o powierzchni 169,31 ha przeliczeniowego. Źródłem utrzymania trzech osób jest dochód z gospodarstwa rolnego, obliczony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 42328,625 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 14109,54 zł. Organ wskazał, że K. J. jako jedyna zstępna obowiązana jest do ponoszenia pozostałej kwoty kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej, tj. 2680,60 zł, albowiem dysponuje dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto organ stwierdził, że nie istnieje żadna z przesłanek określonych w art. 64 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dających podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków.

5 W odwołaniu K. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że posiada z mężem rozdzielność majątkową, osobiście nie ma żadnych dochodów, jest na utrzymaniu męża, jest studentką i ma na utrzymaniu małoletnie dziecko – córkę J.. Dodała, że obciążanie jej, w okresie urlopu wychowawczego, gdy jest utrzymywana przez męża, kosztami pobytu biologicznego ojca w luksusowym Domu Pomocy Społecznej jest wyjątkowo niesprawiedliwe. Ojciec porzucił ją i jej matkę, przez cale życie w zasadzie jej nie znał, nie interesował się nią, uchylał się od płacenia zasądzonych alimentów. Doprowadził ją i jej matkę niejednokrotnie do bardzo trudnych okresów w życiu.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kościanie skierował P. O. do Domu Pomocy Społecznej w Baszkowie na czas nieokreślony. K. J. jest zamężna z Szymonem J.. Wychowują oni wspólne dziecko - małoletnią J. J.. K. J. przebywa na urlopie wychowawczym bezpłatnym, od 14 kwietnia 2011 r. do 13 kwietnia 2014 r. Nadto, studiuje w systemie dziennym we Wrocławiu, nie korzysta z systemu stypendialnego. Jej mąż Sz. J. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 168,6020 ha przeliczeniowych. Łączny dochód w rodzinie K. J. wynosi 42328,62 zł, co daje kwotę 14109,54 zł na osobę w rodzinie. Małżonkowie J. mieszkają obecnie w apartamencie w ośrodku wczasowym w Boszkowie, którego właścicielem jest teść Pani K. J. Opłaty reguluje teść. W małżeństwie K. J. i Sz. J. obowiązuje rozdzielność majątkowa, co wynika z zawartej umowy w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z 28 czerwca 2010 r. K. J. odmówiła podpisania umowy cywilnoprawnej dotyczącej ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w Baszkowie. Organ przytoczył treść art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182). Wskazał, powołując się na komunikat Starosty Krotoszyńskiego z 6 lutego 2012 r., że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Baszkowie wynosi kwotę 3060,00zł. Wywodził dalej, że w pierwszej kolejności koszty pobytu w placówce pokrywa mieszkaniec. Jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest samowystarczalny. Jednostką samorządową obciążoną kosztami przebywania w placówce jest gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, tj. gmina, na terenie której znajduje się miejsce zamieszkania (ewentualnie pobytu) takiej osoby. W niniejszej sprawie Przemysław Olek został obciążony odpłatnością w kwocie 379,40 zł zgodnie z decyzją nr OPS 8122.9.2013 z 22 stycznia 2013 r. Pozostałą zaś kwotą 2680,60 zł obciążona została, stosownie do zapisów art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jedyna zstępna K. J.. P. O. jest rozwiedziony.

7 W ocenie Kolegium niezasadne jest stanowisko odwołującej w zakresie w jakim powołuje się ona na okoliczność, iż zawarła z mężem Sz. J. umowę ustanawiającą rozdzielność majątkową. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Natomiast za dochód rodziny uważa się zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie. K. i Sz. J. tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a dochód ich rodziny tworzy suma miesięcznych dochodów wszystkich osób w rodzinie. Odwołująca jest kolejną i jedyną po samym podopiecznym osobą zobowiązaną do ponoszenia tych kosztów, przy czym odwołująca przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie znacznie ponad 300%, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co oznacza, iż w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej możliwe i zasadne jest obciążenie jej opłatą.

8 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. J.. Skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację podając, że w całości jest na utrzymaniu męża, nie ma żadnych dochodów ani majątku, jest studentką, ma córkę na utrzymaniu i jest w ciąży, a z mężem ma rozdzielność majątkową małżeńską. W ocenie skarżącej, względy słuszności i zasady współżycia społecznego nie pozwalają aby ona miała ponosić koszty luksusowego pobytu biologicznego ojca w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy ojciec zarówno ją jak i jej matkę porzucił i nigdy się nimi nie interesował oraz nie płacił zasądzonych alimentów, a wciągu całego życia nadużywał alkoholu, nie bacząc na konieczność zabezpieczenia przyszłości. W dalszej części skargi zakwestionowała także ustalenia organów co do osiąganego dochodu. Zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę faktycznych kosztów prowadzenia gospodarstwa przez męża.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy tej ustawy nie przewidują i nie zawierają możliwości dokonywania oceny pod względem zasad słuszności i nie ma w tej ustawie regulacji pozwalającej na zwolnienie z obowiązku ponoszenia tych opłat w stosunku do osób co których w przeszłości nie spełniano obowiązków rodzinnych. W ocenie sądu, zarzuty skarżącej, że skoro ona nie otrzymała żadnego wsparcia od ojca, to teraz nie ma moralnego i prawnego obowiązku wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS, nie mogą zostać uwzględnione. Również zawarcie intercyzy ustalającej rozdzielność majątkową małżeńską nie jest okolicznością, która w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej mogłaby mieć jakikolwiek wpływ. Małżonkowie na skutek zawarcia małżeństwa razem z dziećmi stanowią rodzinę. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z art. 6 pkt.14, rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut nieprawidłowego ustalenia dochodu w rodzinie jest także nietrafny. Na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy Włoszakowice z dnia 28 grudnia 2012 r. organy ustaliły, że mąż skarżącej płaci podatek rolny z gruntów gospodarstwa rolnego powierzchni 216.3752 ha fizycznych, co stanowi 169.3145 ha przeliczeniowych. Trafnie posłużono się przepisem art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, według którego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Dochód rodziny stanowi kwotę 42328,625 zł, co daje w przeliczeniu na jednego członka rodziny kwotę 114109,54 zł. Zarzuty, że faktycznie w gospodarstwie ponoszone są wyższe koszty uzyskania przychodu, nie mają żadnego znaczenia, związku z klarownym uregulowaniem tego zagadnienia w omawianej ustawie.

10 Skargę kasacyjną złożyła K. J., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości. Oparła skargę na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie:

11 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) poprzez nietrafne uznanie:

12 - że na podstawie powołanych powyżej przepisów uznać można, że K. J. spełnia warunki określone w/w przepisach zobowiązujące ją do ponoszenia części kosztów pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Baszkowie jej ojca P. O.,

13 - wysokości dochodów osiąganych z gospodarstwa rolnego przez męża skarżącej Sz. J., które zdaniem skarżącej błędnie ustalone zostały w toku postępowania administracyjnego i biorąc faktyczny dochód z gospodarstwa oraz fakt, że rodzina skarżącej w chwili obecnej składa się z czterech osób, dochód na jednego członka rodziny wynosi 990,00 zł miesięcznie, a nie jak błędnie ustalono w kwocie 14.109,00 zł rocznie (1.175,79 zł miesięcznie), co skutkuje tym, że skarżąca nie może być obciążona kosztami pobytu jej ojca w Domu Pomocy Społecznej.

14 2. zasad współżycia społecznego, poprzez nie wzięcie pod uwagę w momencie wydania zaskarżonej decyzji faktu bardzo nagannego zachowania P. O. w stosunku do skarżącej, polegającego na fizycznym i moralnym znęcaniu się nad skarżącą w wyniku czego został on prawomocnie za powyższe przestępstwo skazany i zobowiązanie skarżącej w tych warunkach do pokrywania przez nią części kosztów pobytu P. O. w Domu Pomocy Społecznej w Baszkowie.

15 Podnosząc powyższe wniosła o:

16 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu,

17 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

20 Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

21 Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Zasada ustanowiona w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast nie została ona przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1346/04, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest to jedyna wadliwość omawianej podstawy kasacji. Nadto, wnosząca skargę kasacyjną nie powołała w niej żadnego naruszonego przepisu. Za takie powołanie nie może być uznane wskazanie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jako przepisu stanowiącego oparcie dla podniesionej podstawy kasacji. Przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie stosuje przecież wojewódzki sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję administracyjną, ale Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie postępowania kasacyjnego.

22 Nie są zasadne oba podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

23 Zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu osiąganego z gospodarstwa męża skarżącej Sz. J. nie może być podniesiony w materialnej podstawie kasacji. Niezależnie od tej wadliwości można zauważyć, że zastosowany w procesie ustalania dochodu przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, którego to przepisu wnosząca kasację nie powołała, nie zawiera pojęcia "faktycznego dochodu", do którego odwołuje się wnosząca kasację. Przepis art. 8 ust. 9 posługuje się pojęciem "dochodu miesięcznego". Ustanawia także sposób ustalenia tego dochodu, w oparciu o powierzchnię "1 ha przeliczeniowego". Ustalony przez organy oraz niezakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji dochód z gospodarstwa męża skarżącej był wynikiem trafnej wykładni i właściwego zastosowania norm prawa materialnego oraz prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Warto jeszcze zauważyć, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dniu jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 937/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Argumentowanie, że w dacie wniesienia skargi rodzina skarżącej liczy już cztery osoby, a nie trzy, jak w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie ma więc znaczenia dla sprawy. Jeszcze jednym błędem analizowanego zarzutu jest stwierdzenie, że kwota 14109,54 zł została ustalona jako dochód na jednego członka rodziny rocznie. Była to zaś wysokość dochodu na jednego członka rodziny miesięcznie.

24 Zarzut błędnej wykładni art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nietrafne uznanie, że na podstawie powołanych powyżej przepisów uznać można, że K. J. spełnia warunki określone w/w przepisach zobowiązujące ją do ponoszenia części kosztów pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Baszkowie jej ojca P. O., jest także sformułowany wadliwie. Wykładnia prawa jest procesem odczytania treści abstrakcyjnych norm prawnych. Tymczasem omawiany zarzut wprost odnosi się do konkretnej sytuacji indywidualnego adresata decyzji, tj. K. J.. Opis naruszenia wskazuje zaś na to, że wnosząca kasację podjęła próbę podważenia procesu zastosowania prawa, tj. subsumpcji stanu faktycznego do norm stanowiących materialną podstawę rozstrzygania. Mimo tej wadliwości skonstatować jednak można, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. b, a także art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do K. J.

25 Na zakończenie odnotować warto, że wnosząca kasację nie podjęła próby zakwestionowania oceny wyrażonej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, a niepodważonej przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji określonej w art. 64 (zwolnienie z opłaty) oraz art. 104 ust. 4 (odstąpienie od żądania zwrotu).

26 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

27 -----------------------

28 7