Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1165/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1165/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 202/16 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 202/16, oddalił skargę H. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

3 Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Wójt Gminy Głusk wnioskiem z dnia 10 listopada 2014 r. zwrócił się do Starosty Lubelskiego o orzeczenie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 13/16, położonej w miejscowości K., stanowiącej własność H. T., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę działkę sieci kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na bardzo ważny interes społeczny.

5 W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działka nr 13/16 jest niezbędna dla realizacji celu publicznego określonego w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n."). Podano, że negocjacje prowadzone z właścicielką przedmiotowej nieruchomości nie doprowadziły do uzyskania od niej zgody na prowadzenie przedmiotowych prac. Wnioskodawca wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmowała budowę sieci kanalizacji sanitarnej o długości 1643 mb oraz 260 m przyłączy, umożliwiając podłączenie ponad 70 działek, w tym 25 już zabudowanych. Realizację inwestycji zaplanowano na lata 2015 - 2018. Do wniosku załączono kopię pisma H. T. zawierającego oświadczenie, iż nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez jej działkę, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Głusk, z którego wynika, że działka nr 13/16 położona jest w obszarze funkcjonalnym [...], w terenie mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem gruntów dla ulokowania funkcji usługowej i mieszkaniowej (zapis planu MN/U), zaś w części przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej [...].

6 Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2015 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 13/16 w K. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z wymienionej nieruchomości został szczegółowo określony w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, którą załączono do przedmiotowej decyzji (załącznik nr 1).

7 Po rozpatrzeniu odwołania H. T. od w/w decyzji, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

8 Na powyższą decyzję H. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

9 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

11 W ocenie Sądu ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 13/16 stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielką tej działki o dobrowolne jej odstąpienie, nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy dokumentacja z przebiegu rokowań załączona do akt sprawy.

12 Zdaniem Sądu organy obu instancji, akceptując obrany przez inwestora wariant przebiegu sieci kanalizacyjnej pomimo, że wariant ten jest wariantem najbardziej uciążliwym dla skarżącej – wobec potencjalnych uciążliwości związanych z realizacją wariantu alternatywnego – właściwie wyważyły w sprawie interes publiczny z interesem skarżącej. Sąd wskazał ponadto, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby w decyzji wydawanej w oparciu o w/w przepis konieczne było wskazywanie terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości celu publicznego.

13 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji.

14 Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

15 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzje te zostały wydane pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzyganiu sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

16 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów;

17 3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzja organu I instancji została wydana bez wskazania w niej okresu, na jaki prawo własności skarżącej zostało ograniczone.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie zarówno orzekające organy, jak i Sąd I instancji wzięły pod uwagę jedynie interes publiczny, pomijając przy tym całkowicie słuszny interes skarżącej. Podkreślono, że wnioskodawca uwzględnił sprzeciw współwłaścicieli działki sąsiedniej (13/32), nie uwzględniając przy tym sprzeciwu skarżącej.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Głusk, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2016 r. wstrzymującego z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. jako wydanego niezgodnie z przepisami prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

20 Podniesiono, że Gmina rozważała różne warianty przebiegu sieci i doszła do wniosku, że wariant z usytuowaniem studzienki na nieruchomości H. T. jest wariantem najbardziej ekonomicznym i najbardziej słusznym społecznie.

21 Wskazano ponadto, że postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2016 r. wstrzymujące z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ inwestycja, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie jest inwestycją wymienioną w art. 124 ust. 1 u.g.n. i w związku z art. 124 ust. 1a u.g.n. wchodzi w zakres enumeratywnie wymienionych sytuacji z art. 9 u.g.n., w odniesieniu do których organ nie jest zobowiązany do wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

24 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

25 Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 w/w ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Podkreślić należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera szczegółowych wytycznych co do formy i sposobu prowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, a skoro tak, to za dopuszczalne i wypełniające dyspozycję tego przepisu należy przyjąć działanie inwestora ukierunkowane na polubowne załatwienie kwestii związanych z wykorzystaniem w trakcie prowadzenia inwestycji cudzej nieruchomości. Powołana regulacja nie wymaga określonego zakończenia prowadzonych rokowań. Należy zatem przyjąć, że mogą one zostać zakończone w każdym czasie i w dowolny sposób. Stosownie zaś do art. 6 pkt 3 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

26 Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w sytuacji, gdy nie uzyskano zgody właściciela nieruchomości, mimo, że były prowadzone z nim rokowania w kierunku uzyskania zgody na przeprowadzenie prac. Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

27 W niniejszej sprawie orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 13/16 w K., stanowiącej własność skarżącej, która to inwestycja – jak wynika z akt – jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to też inwestycja celu publicznego. Projektowana sieć ma bowiem zapewnić właściwą gospodarkę sanitarną dla miasta K. W sprawie zostało wykazane, że rozważano różne warianty przebiegu sieci, a przyjęte rozwiązanie jest optymalne z punktu widzenia ekonomicznego i technicznego dla gminy. Podkreślano także, iż przedmiotowa inwestycja została zaplanowana w taki sposób, aby była jak najmniej uciążliwa dla właścicielki przedmiotowej działki. Jak również wynika z akt, w trakcie trwających negocjacji i rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., skarżąca nie zgodziła się na przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez jej działkę, nie udało się zawrzeć z nią porozumienia. Wobec tego konieczne stało się wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

28 Nie można w niniejszej sprawie zarzucić – jak chce tego skarga kasacyjna – że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób należyty i wyczerpujący. Wręcz przeciwnie, w sprawie zostało wykazane, że poszukiwano rozwiązania najbardziej optymalnego i wykazano, że inne warianty, niż przyjęty, spowodowałyby znaczny wzrost kosztów realizacji przedsięwzięcia przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej. Zaś w uzasadnieniu decyzji organ wskazał fakty i dowody, na których się oparł, oraz wyjaśnił podstawy prawne wydanej decyzji. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z rozstrzygnięciem, z którym skarżąca po prostu się nie zgadza. Jednak ta okoliczność nie jest wystarczająca do uwzględnienia postawionych przez nią zarzutów.

29 Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

30 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnośnie do wniosku Gminy Głusk o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wniosku tego nie uwzględnił, gdyż Gminie, jako uczestnikowi postępowania nie służy zwrot kosztów postępowania. Zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarte są w art.203 i 204 p.p.s.a. Przepisy te nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika tego postępowania. Nie jest również zasadny zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Gminy Głusk o uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia 18 marca 2016 r. wstrzymującego z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 30 grudnia 2015 r. W myśl bowiem art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.