Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 1126/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 1126/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 9/07 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oraz utraty prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 9/07 oddalił skargę T. N. na decyzję Wojewody L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oraz utraty prawa do zasiłku.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody L. po rozpoznaniu odwołania T. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty R. z dnia [...], nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

4 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych przysługującym od dnia [...]. W dniu rejestracji został ustalony kolejny termin wizyty w urzędzie pracy na dzień [...], w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Termin został podany do wiadomości skarżącego w rubryce D. karty rejestracyjnej, co skarżący potwierdził podpisem złożonym na tej karcie. W wyznaczonym dniu skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., natomiast w dniach [...] i [...] złożył pisemne wyjaśnienie powodów swojej nieobecności, która spowodowana była "zwykłym zapomnieniem z powodu przyjazdu rodziny z daleka". Organ pierwszej instancji uznał wskazane powody za nieuzasadnione, wobec czego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...], na okres 3 miesięcy. W konsekwencji skarżący utracił również prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

5 Organ podkreślił, że skarżący podczas rejestracji w Urzędzie Pracy zapoznał się z prawami i obowiązkami bezrobotnego, wyszczególnionymi na egzemplarzu Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy. W rozdziale IV pkt 1 tej Informacji zawarte było pouczenie o ciążącym na bezrobotnym obowiązku zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach oraz o obowiązku powiadamiania w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie nieobecności w przypadku niestawiennictwa, a także o sankcji pozbawienia statusu bezrobotnego na okres 3 miesięcy za niedopełnienie tych obowiązków. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 wymaga, aby wskazana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona oraz, aby spełniona była przesłanka zawiadomienia urzędu pracy w ciągu 7 dni o powodach swojej nieobecności z dnia wizyty. Dopiero przy łącznym spełnieniu obu przesłanek możliwe jest zachowanie przez bezrobotnego posiadanego statusu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niestawiennictwo bezrobotnego w terminie wyznaczonej wizyty mogą uzasadniać jedynie takie okoliczności, których bezrobotny bez swojej winy i z zachowaniem należytej staranności nie mógł pokonać. Nie chodzi zatem o podanie jakiejkolwiek przyczyny niestawiennictwa, ale podanie przyczyny uzasadnionej. Przeoczenie terminu wizyty, pomyłka co do faktycznej daty stawiennictwa lub zapomnienie do takich przyczyn nie mogą być zaliczone.

6 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

7 Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

8 W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Jednym z podstawowych obowiązków bezrobotnego jest obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy, w wyznaczonych terminach, w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy - art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy.

9 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w dniu [...], na który to dzień przypadała jego wizyta w urzędzie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W dniach [...] i [...] skarżący złożył pisma wyjaśniające, że jego nieobecność spowodowana była zapomnieniem z powodu przyjazdu rodziny z daleka. W ocenie Sądu przedstawione przez skarżącego wyjaśnienie nie daje podstaw do przyjęcia, że wystąpiła uzasadniona przyczyna niestawiennictwa, w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że usprawiedliwienie niestawiennictwa bezrobotnego w terminie wyznaczonej wizyty mogą uzasadniać jedynie takie okoliczności, których bezrobotny bez swojej winy i z zachowaniem należytej staranności nie mógł pokonać. Nie chodzi zatem o podanie jakiejkolwiek przyczyny, ale o podanie przyczyny obiektywnie uzasadnionej.

10 Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, że zarzut dotyczący nieprawidłowego poinformowania skarżącego o tym, jakie przyczyny nieobecności na wyznaczonej w urzędzie pracy wizycie są uzasadnione, jest całkowicie chybiony. W chwili rejestracji w urzędzie pracy skarżący został poinformowany o wszystkich prawach i obowiązkach bezrobotnego, jak również konsekwencjach naruszenia obowiązków. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nieuzasadnione niestawiennictwo w urzędzie pracy skutkuje utratą statusu bezrobotnego i związanych z tym praw. W związku z tym decyzje organów administracji były prawidłowe i zgodne z obowiązującym w chwili wydawania tych decyzji prawem.

11 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. N., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, tj.:

12 naruszenie przez Sąd przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję;

13 naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że przyjazd z daleka rodziny skarżącego nie stanowi uzasadnionej przyczyny jego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy, podczas gdy przepis ten nie definiuje, co to jest uzasadniona przyczyna niestawiennictwa.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zdarzenie, które podał jako przyczyna usprawiedliwiająca jego nieobecność w Urzędzie Pracy (przyjazd bliskich osób) powinna być wszechstronnie rozpatrzona w emocjonalnej dla niego warstwie i dopiero wówczas podlegać ocenie, czy stanowi uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. W ocenie skarżącego emocje związane z przyjazdem bliskich, mogą być bowiem bardzo silne, mogą "przysłonić świat" i spowodować zapomnienie o codziennych obowiązkach.

15 W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z jej treści wynika, że oparta ona została na obu zarzutach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

19 Ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pierwszego z wymienionych zarzutów jest niemożliwa, z uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej nie podaje w jej treści jakie konkretnie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji. Samo powołanie się na art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest wystarczające do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli w tym zakresie, podczas gdy stosownie do art. 183 § 1 ostatniej z wymienionych ustaw, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

20 Skoro autor skargi kasacyjnej uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie winien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., tj. uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania to powinien wskazać jako podstawę skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego naruszone przez organ, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które naruszył Sąd I instancji nie dostrzegając nieprawidłowości postępowania administracyjnego i w końcu powinien wykazać, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć i jaki wpływ na wynik sprawy. Sam przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie stanowi podstawy kasacji, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 ustawy. Przepis art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych do jakiego odwołuje się skarga kasacyjna ma charakter ustrojowy i jako taki nie jest w stanie uzupełnić braków w podstawie skargi kasacyjnej. Natomiast przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. określający zakres kontroli sądów administracyjnych, nie stanowi przepisu postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

21 Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, określonego jako naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przyjazd z daleka rodziny skarżącego nie stanowi uzasadnionej przyczyny jego niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy, to zarzut ten należy ocenić jako nietrafny.

22 Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść musi ustalić w oparciu o konkretny stan faktyczny organ stosujący prawo.

23 Należy mieć jednak na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności, na które bezrobotny nie miał żadnego wpływu, nawet przy dołożeniu najwyższej staranności.

24 Już w wyroku z dnia 15 maja 1998 r. II SA 406/98, Lex nr 41855 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że niezgłoszenie się bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie mogą uzasadniać jedynie przyczyny, które nie są zawinione przez bezrobotnego.

25 Do takich przyczyn nie należy zapomnienie, czy pomylenie daty stawiennictwa.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie ocenił, że przyjazd z daleka rodziny skarżącego nie stanowi usprawiedliwionej przyczyny jego niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie.

27 Utrzymanie statusu bezrobotnego daje bezrobotnemu określone prawa, w tym, tak jak w przypadku skarżącego prawo do zasiłku. Prawu temu odpowiadają obowiązki nałożone na bezrobotnego, w tym obowiązek określony w art. 33 ust. 3 ustawy.

28 Zgodnie z tym przepisem, bezrobotni mają obowiązek zgłoszenia się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia.

29 Powinnością bezrobotnego, który chce utrzymać przyznane mu uprawnienia jest takie zorganizowanie swoich spraw, które umożliwi wywiązanie się z ustawowego obowiązku.

30 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.