Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r., I OSK 112/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r., I OSK 112/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1810/12 w sprawie ze skargi J. B., A. B., E. B., K. P., W. B., E. B., H. Z., J. Z., T. Z., K. W., E. B., G. B., D. N., S. N., F. C., E. W., A. K., A. K., D. K., M. P., F.P., A.H., F. P., T. B., M. M., M. P., G. H., E. K., Z. H. i Ł. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1810/12 oddalił skargę J. B., A. B., E. B., K. P., W. B., E. B., H. Z., J. Z., T. Z., K. W., E. B., G. B., D. N., S. N., F. C., E. W., A. K., A. K., D. K., M. P., F. P., A. H., F. P., T. B., M. M., M. P., G. H., E. K., Z. H. i Ł. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia [...] września 1978 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 15,0545 ha, położonego w sołectwie W., stanowiącego własność A. W., Z. W. i W. W.

5 Z wnioskami o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wystąpili następcy prawni byłych właścicielek gospodarstwa - J. B., A. B., E. B., K. P., A. H., M. M., M. P., F. P. oraz E. W.

6 W wyniku rozpoznania wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978 r. uznając, że nie wystąpiły przesłanki świadczące w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

7 J. B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8 Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. ponownie stwierdzając, iż wobec braku pewności co do rażącej wadliwości kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, stwierdzenie jej nieważności oparte na domniemaniu, byłoby niedopuszczalne. Nie zgadzając się z powyższą decyzją organu odwoławczego J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

9 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, gdyż decyzja ta jest co do zasady prawidłowa. Brak było więc podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a. wydanej w tym przedmiocie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978 r. , co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć, nie naruszają prawa.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej i niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

12 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poddane kontroli Sądu Wojewódzkiego decyzje z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] lipca 2012 r. zostały wydane przez organ niewłaściwy, ponieważ w I instancji powinien wydać decyzję Wojewoda a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 3, poz. 206) oraz art. 157 § 1 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powoduje to nieważność decyzji wydanej w I i II instancji, a więc zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., która to wada obligowała Sąd do uchylenia tych decyzji.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nasępuje.

15 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej jedyny zarzut sprowadza się do kwestionowania właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 1978 r.

16 Szczegółową ocenę tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę do ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. O tym, jakie organy są organami wyższego stopnia, stanowi art. 17 K.p.a. Uregulowania w nim zawarte pozwalają jednak do określenia kompetencji organu orzekającego w obowiązującym stanie prawnym. W przypadku nieistnienia już organów państwa, które wydawały kwestionowane orzeczenia administracyjne, najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

17 Postępowanie nadzorcze, zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r., dotyczyło zbadania zgodności z prawem decyzji z dnia [...] września 1978 r., mocą której Naczelnik Miasta i Gminy w P. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 15,0545 ha, położonego w sołectwie W., stanowiącego własność A. W., Z. W. i W. W. Podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy organem właściwym do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych ww. ustawą, dotyczących przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa, był naczelnik gminy.

18 Powyższa ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), która we wskazanym wyżej zakresie także przewidywała właściwość naczelnika gminy (art. 52 ust. 2).

19 Ta ostatnia ustawa została uchylona z dniem 1 stycznia 1983 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Uregulowania w niej zawarte wskazywały, że przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa następuje w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 59 ust. 3).

20 Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin została uchylona z dniem 1 stycznia 1991 r. przez ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24), która obowiązuje do dnia dzisiejszego. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. kompetencję do wydawania decyzji o przejmowaniu nieruchomości i ustalania odpłatności przekazała organowi właściwemu do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (art. 58 ust. 1). Po nowelizacji tej ustawy ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. (Dz. U. Nr 58, poz. 280) - kompetencję przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Kolejno ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w miejsce Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wprowadziła jej następcę prawnego - Agencję Nieruchomości Rolnych (art. 18 ust. 1), upoważniając ją w art. 58 ust. 2 do wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości i ustaleniu odpłatności.

21 Pomiędzy ustawą z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne a ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – istnieje tożsamość przedmiotowa. Pierwsza z wymienionych ustaw regulowała kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym rolników oraz ich rodzin w okresie, w którym obowiązywała, tj. od 1 sierpnia 1974 r. do 31 grudnia 1977 r. (z wyjątkiem art. 9 ust. 2, który utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. Nr 11, poz. 79), natomiast druga z ustaw (tj. ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.) kwestie te reguluje obecnie. Wprawdzie przepisy zawarte w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. uległy pewnej modyfikacji spowodowanej w szczególności zmianami ustrojowymi oraz systemowymi, jednakże uwzględnianie takich zmian w kolejnych ustawach nie wpłynęło na wyeliminowanie uregulowań związanych z przejmowaniem nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne albo rentowe. Obecnie omawianą kwestię reguluje art. 58 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która to ustawa stanowi zasadniczo kontynuację ustawy z 27 października 1977 r.

22 Trafnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że jest właściwy do rozpatrywania w trybie nadzoru spraw dotyczących przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości rolnych na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. Skoro bowiem w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. nr 64, poz. 592), to uznać należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji - Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) sprawuje nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych.

23 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 9, 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (postanowienie NSA z: 11.3.2008 r., I OW 131/07; 3.3.2010 r., I OW 191/09; 3.3.2010 r., I OW 192/09; wyrok NSA z 9.5.2013 r., I OSK 2233/11, cbosa), a także wydanych na podstawie art. 45, 53, 77 ustawy z 27 października 1977 r. (postanowienie NSA z: 30.10.2007 r., I OW 85/07; wyrok NSA z: 25.4.2012 r., I OSK 831/12, Lex 1145132; 4.12.2013 r., I OSK 1136/12; 26.8.2014 r., I OSK 58/13; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa).

24 Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać, że o właściwości wojewody w tej kategorii spraw nie może stanowić art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Regulacja ta ma bowiem charakter ustrojowy i nie powinna stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ponieważ kompetencja taka wynikać powinna z przepisu prawa materialnego. Regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Dlatego też, przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy z 2009 r. wskazuje jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw, co w analizowanym przypadku nie ma miejsca.

25 W świetle powyższego WSA w Warszawie trafnie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów o właściwości organu w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2012 r. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. należało więc uznać za nieuzasadniony.

26 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

27 -----------------------

28 4