Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., I OSK 1085/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., I OSK 1085/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1569/14 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., II SA/Wa 1569/14 oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.

3 Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

4 [...] urodził się [...] lutego 1985 r. Jest osobą niepełnosprawną. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu utraty słuchu, padaczki pourazowej, zaburzenia osobowości i adaptacyjnych zaburzeń psychotycznych. Posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy do [...] lutego 2015 r. We wniosku o przyznanie świadczenia zainteresowany wskazał, że jego stan zdrowia jest wynikiem błędów lekarskich, tj. podania [...] w wieku 1 roku i 3 miesięcy, która uszkodziła ośrodek słuchu oraz brak wykonania prześwietlenia głowy po wypadku, któremu uległ w szkole. Starał się o rentę po ojcu. Mieszka z matką i rodzeństwem. Matka [...] posiada lekki stopień niepełnosprawności. Rodzina utrzymuje się z renty socjalnej 540,00 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego 153,00 zł.

5 Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania świadczenia specjalnego, argumentując, iż świadczenie specjalne, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np.: zawodowej, artystycznej, społecznej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Przy czym brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W ocenie organu okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyznania [...] świadczenia specjalnego.

6 Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. podtrzymał zasadność pierwotnego rozstrzygnięcia oraz wskazana wyżej argumentację o braku w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego.

7 Na skutek skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1526/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił organowi przekroczenie zasady uznaniowości, co do oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego faktu wystąpienia w jego przypadku szczególnego zdarzenia losowego, a w dalszej konsekwencji, odstąpił od oceny tej okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju rozważania organ zastąpił natomiast rozważaniami na temat braku po stronie skarżącego szczególnych zasług dla kraju oraz analizą sytuacji materialnej jego rodziny.

8 Prezes Rady Ministrów wniósł skargę kasacyjną.

9 Wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3110/12, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, co nie wyklucza wprawdzie sądowej ich kontroli, lecz znacznie ogranicza jej zakres. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem, lecz nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądu w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, a przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Sąd zobowiązał organ m.in. do oceny i analizy historii choroby [...] i ustalenia (w oparciu o materiał dowodowy), czy istotnie prawdopodobnym jest, iż utrata słuchu w wieku 1 roku 3 miesięcy spowodowana została błędami lekarzy, którzy zaniechali wykonania u skarżącego próby uczuleniowej przed podaniem antybiotyku.

11 W wyniku skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 919/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że wyrok WSA z dnia 22 listopada 2013 r. naruszył zasadę związania oceną prawną i dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w niniejszej sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.

13 Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

14 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania art. 190 ppsa w zw. z art. 132 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 106 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art 141 § 4 ppsa w

15 zw. z art. 7, art. 75 kpa, art. 77 § 1 kpa, art 80 kpa, 107 § 3 kpa polegające

16 na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu, czego

17 skutkiem było oddalenie zamiast uwzględniania skargi, pomimo

18 naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa polegające na

19 nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy w sytuacji

20 gdy związanie wskazaniami dotyczy li tylko wykładni prawa a nie oceny

21 stanu faktycznego, i przy zmianie stanu faktycznego możliwa jest zmiana

22 stosowanej wykładni prawa;

23 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że

24 organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania

25 administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., mającego istotny

26 wpływ na treść zaskarżonej przez skarżącą decyzji;

27 3) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1982 r. o emeryturach i

28 rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną

29 wykładnię przez uznanie, że sytuacja życiowa a przede wszystkim stan

30 faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie zachodzą

31 jednocześnie szczególne okoliczności sprawy wskazujące na jej szczególny

32 charakter, uzasadniające przyznanie świadczenia i tym samym uznanie za

33 słuszną decyzję Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy faktycznie sytuacja

34 skarżącego jest zła, a przy tym bezpośrednio związana ze szczególnymi

35 okolicznościami jakimi są jednostki obarczające go jednostki chorobowe

36 wymuszające konieczność stałej opieki i pomocy a także ciągłe leczenie co

37 wiąże się ze znacznymi kosztami i spełnia wymogi art. 82 ust. 1 powołanej

38 ustawy.

39 Wniósł o zmianę wyroku przez uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z przepisem art. 82 ust. 1 ustawy oraz ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu wskazał m.in., że organ powinien był zwrócić uwagę na zły stan jego zdrowia.

40 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

41 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

42 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

43 Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

44 Zauważyć należy na wstępie, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3110/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1526/12 i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1290/13 uwzględnił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 919/14 uchylił ten kolejny już wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1569/14 oddalił skargę. Skarżący wniósł od tego orzeczenia skargę kasacyjną, która jest obecnie przedmiotem rozpoznania sądu.

45 Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2015, poz. 748) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przesłanką przyznania tego świadczenia jest więc wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. W literaturze wskazuje się także, że świadczenie przyznane przez prezesa RM nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, niespełniające warunków uzyskania świadczeń przewidzianych w ww. ustawie nie są w stanie podjąć działalności zarobkowej, pozostają natomiast w ciężkim położeniu materialnym (por. komentarz do art. 82 ustawy autorstwa M. Bartnickiego, LEX). W ocenie NSA, wykładnia językowa i celowościowa art. 82 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że jest to unormowanie o charakterze wyjątkowym, mające za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń (por. wyr. NSA z 6.3.2008 r., I OSK 1839/07). Zauważa się wręcz, że osoba, której to świadczenie może zostać przyznane, musi znacznie różnić się od innych osób w znaczeniu pozytywnym (por. wyr. NSA z 13.3.2009 r., I OSK 1343/08). Co więcej, objęcie pojęciem szczególnie uzasadnionych przypadków takich okoliczności jak stan zdrowia mogłoby doprowadzić do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności, co byłoby sprzeczne z jego charakterem (por. wyr. NSA z 6.2.2007 r., I OSK 1869/06). Co do zasady celem przyznawania świadczeń specjalnych nie jest poprawa sytuacji majątkowej wnioskodawcy, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które podkreślają, że świadczenia powyższe nie mają na celu zrekompensowania różnicy w dochodzie gospodarstwa domowego po ewentualnym zaprzestaniu pracy zawodowej (por. wyr. WSA w Warszawie z 28.11.2006 r., II SA/WA 1561/06; wyr. WSA w Warszawie z 27.11.2006 r., II SA/WA 909/06). Do pomocy o takim socjalnym charakterze powołane są inne organy, działające na innych podstawach prawnych, i to tylko wtedy, gdy pozwalają na to kryteria socjalne. Świadczenia specjalne nie stanowią też odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje (por. wyr. WSA w Warszawie z 22.9.2006 r., II SA/WA 571/06 czy wyr. NSA z 2.10.2009 r., I OSK 361/09). Nie mają też charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych krzywd i uszczerbków (por. wyr. NSA z 25.3.2009 r., I OSK 1535/08 czy wyr. NSA z 16.7.2010 r., I OSK 711/10 - por. komentarz do art. 82 ww. ustawy, Legalis).

46 Jakkolwiek sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego może być trudna, to jednak nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających przyznanie świadczenia o wyjątkowym charakterze. W związku z tym, że świadczenie to ma charakter szczególny, a skarżący nie spełnia przesłanki jego przyznania, sąd zasadnie oddalił skargę.

47 Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że podnoszone w nich kwestie były już przedmiotem oceny sądów na wszystkich wskazywanych wyżej etapach postępowania. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2014 r., I OSK 919/14, wszelkie okoliczności dotyczące przedmiotowej sprawy zostały wyczerpująco zebrane, a następnie ocenione przez organ w toku postępowania wypełniając dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji dokonał oceny wszelkich okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia 12 lipca 2012 r. zawiera wszelkie elementy uzasadnienia faktycznego (tj. wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł) i prawnego (tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa) o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ administracji odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kwestii sytuacji materialnej, nagłej śmierci ojca, okoliczności dotyczących nieprawidłowego leczenia w państwowej służbie zdrowia oraz braku szczególnych zasług dla kraju (w kontekście kryteriów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., w którym TK stwierdził m.in., że "świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd."). Tym samym zarzuty pierwszy i drugi są niezasadne, natomiast zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej jako trzeci nie jest zasadny z powodu dokonania przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni art. 82 ust. 1 ww. ustawy, co potwierdza przedstawiona wyżej argumentacja.

48 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.