Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2014 r., I OSK 1072/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2014 r., I OSK 1072/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1245/12 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I OSK 1072/13

U Z A S A D N I E N I E

3 Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.S., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

4 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

5 Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. Naczelnik Gminy Tomaszów Mazowiecki, działając na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 110), orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa, za rentę, gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami, położonego we wsiach W. i N. o łącznej pow. 4,13 ha, stanowiącego własność M.S..

6 Wnioskiem z dnia 1 marca 2000 r., złożonym w Urzędzie Gminy Tomaszów Mazowiecki, J.S. wystąpiła o uchylenie powyższej decyzji Naczelnika Gminy z [...] marca 1977 r., podnosząc, że ojciec M.S. nie mógł przekazać gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez przeprowadzenia postępowania spadkowego po matce T.S.

7 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Tomaszowie Mazowieckim, twierdząc, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M.S. w dacie przekazywania gospodarstwa na własność Skarbu Państwa był jego wyłącznym właścicielem i miał prawo dysponowania nim według własnego uznania.

8 Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania J.S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że została ona wydana bez stosownego wniosku strony. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, Wojewoda powinien przede wszystkim zażądać od wnioskodawcy sprecyzowania wniosku z dnia 1 marca 2000 r., a następnie rozpatrzyć sprawę zwracając szczególną uwagę na swoją właściwość.

9 Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. J.S., precyzując wniosek z dnia 1 marca 2000 r., wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia [...] marca 1977 r.

10 W związku z powyższym Wojewoda Łódzki przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

11 Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia [...] marca 1977 r. W motywach organ wyjaśnił, że J.S. nie wykazała, że jest następcą prawnym byłego właściciela przejętych nieruchomości poprzez nadesłanie odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia po byłym właścicielu przedmiotowego gospodarstwa. Tym samym nie wykazała, iż ma uprawnienie do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego.

12 Na skutek wniosku J.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., podtrzymując stanowisko, że z uwagi na niewykazanie, że wnioskodawczyni jest następczynią prawną byłego właściciela gospodarstwa, nie może zostać uznana za stronę postępowania, którego wszczęcia żądała.

13 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.S. podniosła, że w pełni udowodniła, iż z chwilą śmierci ojca jest jego spadkobierczynią, informując, że załącza postanowienie Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 6 września 2011 r., I Ns 329/09 o nabyciu spadku po rodzicach. Opisane orzeczenie nie zostało jednak załączone.

14 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

15 Na rozprawie wyznaczonej na dzień 28 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej J.S. złożył do akt sprawy kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 9 września 2011 r., I Ns 329/09 o stwierdzeniu nabycia spadku po T.S., M.S. synu M. i M.S. synu F.

16 Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

17 W ocenie Sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez wydanie postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

18 Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez decyzje, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć także postanowienie. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonego postanowienia wydanego przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

19 Sąd zauważył, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., jak i zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią Z.A. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego ministra. Wydanie zaś decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonego taką wadą postanowienia.

20 Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do sformułowanych w skardze zarzutów.

21 Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien rozpatrzyć jeszcze raz sprawę objętą wnioskiem J.S., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. oraz uwzględnić postanowienie Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 6 września 2011 r., I Ns 329/09 o nabyciu spadku po byłym właścicielu przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

22 W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego, skutkującej uchyleniem zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w wyniku błędnego przyjęcia, że pracownik organu wydający postanowienie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli pracownik ten brał udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji , podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie znajduje zastosowania w odniesieniu do postanowień, lecz wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnych.

23 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. W ocenie organu nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, gdyż przepis art. 24 kpa nie znajduje zastosowania do postanowień, a tylko do decyzji. Artykuł 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do postanowień, a jego odpowiedniego stosowania do postanowień nie przewiduje również przepis art. 126 kpa. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przypadku podejmowania postanowień w trybie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa, nie obowiązuje nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Tym samym nie do zaakceptowania jest pogląd, że w sprawie zaistniała wada postępowania dająca podstawę do jego wznowienia, zatem brak było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a..

24 Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

27 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

28 Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak zgłoszone w jej ramach zarzuty nie mogą przynieść zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

29 Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż instytucja wyłączenia pracownika organu administracji, uregulowana w przepisie art. 24 § 1 kpa znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do decyzji, ale i do postanowień.

30 Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa mowa jest więc o decyzji, a nie o postanowieniu. Rozstrzygnięcie, czy art. 24 § 1 pkt 5 kpa znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wymaga uwzględnienia regulacji zawartej w art. 126 oraz art. 144 kpa.

31 Stosownie do art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

32 Z kolei przepis art. 144 kpa stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odesłanie z art. 144 kpa do przepisów dotyczących odwołań wskazuje na regulację z art. 140 k.p.a., w myśl której w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji.

33 Takie odpowiednie zastosowanie w rozumieniu art. 144 kpa - w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w I instancji - ma przepis art. 127 § 3 kpa.

34 Jak wyjaśniono już w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., II GSK 978/13 takie podwójne odesłanie do art. 140 kpa wymaga określenia zakresu tej regulacji. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera regulację w Dziale I pt. "Przepisy ogólne" i w Dziale II pt. "Postępowanie". Regulacja z art. 140 kpa nie obejmuje regulacji Działu I, którą organy odwoławcze są w pełni związane. Odpowiednie stosowanie dotyczy przepisów Działu II.

35 Z treści normy prawnej zawartej w art. 126 kpa wynika m.in., że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 2 kpa na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy stronie zażalenie. Tym samym do tego rodzaju postanowień stosuje się odpowiednio art. 145 kpa. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 kpa wprost odwołuje się do art. 24, a więc także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

36 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa.

37 Reasumując stwierdzić należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem zgodnie z art. 24 § 1 kpa powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą w przypadku postanowienia ostatecznego sankcje w postaci wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

38 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. na tej podstawie.

39 Reasumując, skoro zatem skarżący kasacyjnie nie kwestionował okoliczności, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. zostało wydane przez tę samą osobą, która wydała postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., a osoba ta nie była piastunem funkcji organu, lecz pracownikiem zajmującym stanowisko Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

40 Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

41 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.