Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., I OSK 1048/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., I OSK 1048/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody M. i Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1427/13 w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne. 2. zasądza od Wojewody M. i Gminy Miejskiej K. na rzecz L. S.A. z siedzibą w K. kwoty po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I OSK 1048/14

UZASADNIENIE

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r.

4 sygn.akt II SA/Kr 1427/13 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

5 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i poprzedzającą ją decyzję

6 Starosty K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą to Starosta

7 K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid.

8 P. miasto K., w granicach działki nr [...] poł. w obr. [...] (mały) b. gm. kat. [...]. , na rzecz F. S.A. w K. (w likwidacji).

9 Zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję

10 oraz decyzję ją poprzedzającą błędnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ustaliły,

11 że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako część inwestycji polegającej na

12 przebudowie ulicy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że

13 nieruchomość, której sprawa dotyczy tj. część działki [...] obr. [...], została

14 wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1976 r. nr [...] "na cele

15 budowy ul. Z. w K." - zgodnie z osnową decyzji. Natomiast w uzasadnieniu

16 decyzji wskazano, że nieruchomość jest niezbędna "pod przebudowę ul. Z.-

17 zgodnie z decyzją byłego Prezydium Rady Narodowej miasta K. - Wydziału

18 Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia

19 [...] grudnia 1971 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy

20 ul. Z.j".

21 Sąd I instancji podniósł, że w celu precyzyjnej i ścisłej wykładni celu wywłaszczenia

22 określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r., należało przeanalizować odnalezioną

23 i znajdującą się w aktach administracyjnych część decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r, gdyż

24 samego projektu realizacyjnego przebudowy ulicy Z. nie odnaleziono. Sąd meriti

25 zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia dokumentu Miejskiego Biura

26 Projektów Zespołu Sprawdzającego z dnia [...] grudnia 1971 r. o nazwie Klauzula nr [...]

27 Założenia Techniczno- Ekonomiczne (dalej jako Założenia) przebudowy u. Z.

28 w K., że opracowanie to składało się z jedenastu części wymienionych w punktach

29 i zaznaczono w nim, że zostało sprawdzone, uznane za sporządzone prawidłowo i mogło być

30 1

31 I OSK 1048/14

32 podstawą dalszego opracowania - po zatwierdzeniu przez inwestora. Przy czym do projektów

33 wymienionych w w/w. Założeniach, nawiązywała wprost decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r.

34 Sąd meriti zwrócił uwagę, że w Założeniach tych nie wymieniono projektu zieleni,

35 a w decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. zatwierdzającej plan przebudowy ul. Z.

36 w K., w pkt 4 nakazano w następnej fazie projektu opracować projekt zieleni,

37 zaznaczając, że wymaga on dodatkowego zatwierdzenia przez Wydział Budownictwa

38 Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. Oznaczało to zdaniem

39 Sądu Wojewódzkiego, że decyzja z [...] grudnia 1971r. nie zatwierdzała projektu zieleni.

40 Decyzja ta zatwierdzała bowiem plan realizacyjny przebudowy ul. Z. w K.,

41 odcinek I pod względem architektoniczno - urbanistycznym, łącznie z projektami: drogowym,

42 pętli w B., stacji trafo przy ul. F., projektem przebudowy kina C.

43 w związku z poszerzeniem ulicy, projektem kanalizacji, wodociągu gazu, projektem

44 tramwajowym (część trakcyjna i sieciowa), projektem teletechnicznym i elektrycznym. Sąd

45 Wojewódzki podniósł, że żaden z tych projektów nie dotyczył projektu zieleni, czy też nawet

46 szerzej - komunikacji pieszej w tym obszarze.

47 Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również: mapa

48 zatytułowana jako "projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "W." w B.",

49 stanowiąca załącznik do pisma z dnia 20 lutego 1979r. oraz kopia projektu technicznego -

50 planu szczegółowego dla obiektu - ulica Z. w K. Zdaniem Sądu

51 Wojewódzkiego organy bezpodstawnie twierdziły, że jest to dokument z 1972r., bowiem data ta

52 na mapie nie została uwidoczniona. Również w sposób nieuzasadniony organy twierdziły, że

53 na podstawie tych właśnie dokumentów ustalono, iż w obszarze wywłaszczonej nieruchomości

54 planowano budowę alejek asfaltowych w układzie promienistym, przestrzenie między alejkami

55 miały wypełniać "zielone wysepki", a wywłaszczona nieruchomość miała znaleźć się w obrębie

56 jednej z takich wysepek. Analizując materiał dowodowy Sąd I instancji podniósł, że skoro nie

57 może ulegać wątpliwości, że cel wywłaszczenia podlega wykładni ścisłej, a w przedmiotowej

58 sprawie decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. stanowiła, że celem tym jest budowa - względnie

59 przebudowa ulicy zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, ale decyzja nie obejmuje

60 celu, na który nieruchomość przeznaczono ( nie obejmuje projektu zieleni czy też komunikacji

61 pieszej pomiędzy poszczególnymi obiektami) to trudno uznać, aby realizacja alejek

62 asfaltowych przedzielonych “zielonymi wysepkami" była celem wywłaszczenia wskazanym

63 2

64 I OSK 1048/14

65 w decyzji z 1976 r. - w związku z projektem realizacyjnym zatwierdzonym w roku 1971. Sąd

66 meriti podniósł, że gdyby celem wywłaszczenia, jak twierdzą organy, była realizacja owych

67 alejek wraz z pasami zieleni jako "infrastruktura mogąca w tamtym okresie służyć

68 mieszkańcom K. do przemieszczania się pomiędzy pętlą tramwajową i pętlą

69 autobusową (...) i pozwalająca korzystać z istniejących już punktów usługowych", to nie było

70 przeszkód, aby wskazać także i ten projekt w decyzji zatwierdzającej projekt realizacyjny

71 z 1971 r. Zatem w powyższym zakresie, stwierdzenia organów poczynione dla ustalenia celu

72 wywłaszczenia Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe, podnosząc jednocześnie, że mapa

73 z 1972 r., na którą powołują się organy jest dowodem tylko i wyłącznie na to, że alejki były w tej

74 okolicy przewidywane, co jeszcze nie oznacza, że mieszczą się w celu wywłaszczenia

75 określonym w decyzji wywłaszczeniowej. W dalszej części rozważań Sąd meriti podniósł, że

76 niezależnie od powyższego, ze znajdujących się w aktach sprawy map i dokumentów wyżej

77 powołanych wynika, że nieruchomość ta nie tyle była niezbędna dla budowy czy przebudowy

78 ul. Z., ile raczej służyła uporządkowaniu otoczenia pawilonu W. i stworzeniu

79 przestrzeni publicznej, służącej do skomunikowania pętli tramwajowej i autobusowej.

80 Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że cel tak określony nie

81 jest "budową" ani też "przebudową" ulicy i to ani w znaczeniu potocznym, ani tym bardziej

82 w rozumieniu decyzji wywłaszczeniowej z 1976r., innymi słowy, że przez budowę

83 (przebudowę) ul. Z. w K. - zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa,

84 Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...] grudnia 1971 r.

85 nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z. (bez

86 projektu zieleni) nie można rozumieć budowy alejek i zielonych wysepek ich rozdzielających.

87 Sad I instancji uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art.

88 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz orzekając w przedmiocie kosztów postępowania w oparciu o art.

89 200 p.p.s.a. i wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego,

90 które mogło mieć wpływ na treść decyzji, podał w wytycznych, że organy administracji

91 publicznej orzekając ponownie w przedmiocie zwrotu nieruchomości i oceniając przesłanki

92 zbędności zgodnie z treścią przepisu art. 137 u.g.n., winny uwzględnić przy ocenie celu

93 wywłaszczenia treść decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. - ściśle w związku z decyzją z 1971 r.,

94 a nie z późniejszymi dokumentami i decyzjami.

95 3

96 I OSK 1048/14

97 Od powyższego wyroku, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione

98 zostały dwie skargi kasacyjne - Wojewody M. i Gminy Miejskiej K.

99 Wojewoda M. wniósł skargę na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy

100 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.)

101 i zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucił temu wyrokowi ;

102 I/ 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

103 postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 i art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez

104 brak wymaganego tym przepisem, wystarczającego uzasadnienia wyroku Sądu

105 w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz

106 stanowiska organu zawartego w zaskarżonych do Sądu decyzjach, odmawiających

107 zwrotu nieruchomości, w tym zwłaszcza w zakresie rozumienia celu wywłaszczenia na

108 dzień jego dokonywania, a nieorzekania o zwrocie, jako niespełniającego wymogów

109 dostatecznego, wyczerpującego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego

110 wyroku, jak i zawierającego ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania,

111 które w istocie stanowią oraz zastępują merytoryczne jej rozstrzygnięcie, co stanowi

112 zdaniem skarżącego Wojewody M. podstawę skargi kasacyjnej z mocy

113 przepisu art.174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.;

114 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

115 postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art.

116 80 k.p.a. w oparciu o błędne ustalenie oraz przyjęcie, że organy administracji publicznej

117 przeprowadziły postępowanie z naruszeniem tych przepisów postępowania, w sposób

118 uzasadniający uchylenie zaskarżonych decyzji, co nie miało miejsca i stanowi podstawę

119 skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.;

120 3. niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie i nie

121 uwzględnienie przez Sąd, iż w sprawie objętej skargą winny znaleźć zastosowanie także

122 przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nieruchomości tj. m.in. art. 5 ust. 1 i 2

123 i art. 21 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229),

124 art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz.

125 47, z późn. zm.), § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów

126 Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P.

127 Nr 48, poz. 373), jak i zapisów § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki

128 4

129 I OSK 1048/14

130 Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru

131 urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), jako właściwych dla oceny celu

132 wywłaszczenia jak i w granicach sprawy, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej

133 z mocy przepisu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.;

134 II/ 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 lit. c ustawy

135 p.p.s.a., poprzez pominięcie oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu przez Sąd

136 obowiązujących w dacie wywłaszczenia i orzekania o zatwierdzeniu planu

137 realizacyjnego przepisów prawnych, wskazujących na zawieranie się budowy alejek

138 asfaltowych oraz wykonanie zieleni w celu wywłaszczenia, określonego decyzją

139 Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Gospodarki Komunalnej

140 z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]pod przebudowę ul. Z.,

141 zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady

142 Narodowej Miasta K. z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...], tj.

143 w szczególności art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 prawa budowlanego z dnia 24 października

144 1974. r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229), art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu

145 przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47, z późn. zm.) § 27 zarządzenia Ministra

146 Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r.

147 w sprawie planów realizacyjnych (M.P. nr 48, poz. 373), jak i zapisów § 21 pkt 1

148 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego

149 1975. r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), co

150 stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo

151 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

152 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z

153 art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

154 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102. poz. 651, z późn. zm.),

155 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię oraz błędnie dokonaną

156 kontrolę zaskarżonych do Sądu decyzji, a tym samym poprzez oparcie zaskarżonego

157 wyroku na wadliwym i nieuzasadnionym przyjęciu w okolicznościach tej sprawy zarówno

158 niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia określonego decyzją Naczelnika

159 Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia

160 [...] maja 1976 r. nr [...] pod przebudowę ul. Z.;

161 5

162 ] OSK 1048/14

163 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137

164 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie oraz przyjęcie, że w przypadku określenia

165 celu wywłaszczenia w sposób ogólnikowy nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń

166 celu wywłaszczenia oraz jego osiągnięcie na podstawie całokształtu zebranego

167 w sprawie materiału oraz dokumentacji lecz jedynie na podstawie "decyzji

168 wywłaszczeniowej z 1976 r. ściśle w związku z decyzją z 1971 r., a nie późniejszymi

169 dokumentami, decyzjami itp.";

170 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a., poprzez

171 uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa, w tym istotne naruszenie przepisów

172 postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takiego

173 naruszenia nie było, co skutkuje zarzutem niezastosowania ww. art. 151 p.p.s.a..

174 W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o:

175 1/ uchylenie przywołanego na wstępie zaskarżonego wyroku w całości

176 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

177 2/ zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi

178 normami.

179 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący nie zgadza się z oceną

180 i zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniami, że przez przebudowę

181 ul. Z. w K. "zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki

182 i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] grudnia 1971 r.

183 nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z.

184 (bez projektu zieleni) nie można rozumieć budowy alejek i zaprojektowania zieleni" oraz

185 wskazaniami, że "organy administracji publicznej orzekające ponownie w przedmiocie

186 zwrotu nieruchomości oceniając przesłanki zbędności z art. 137 ugn winny uwzględnić

187 przy ocenie celu wywłaszczenia treść decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. ściśle

188 w związku z decyzją z 1971 r., a nie późniejszymi dokumentami, decyzjami, itp."

189 Zdaniem skarżącego powyższa ocena jak i wskazania co do dalszego postępowania

190 pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rozumieniem oraz stosowaniem art. 136

191 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., w zakresie w jakim ograniczają one możliwość oraz

192 stosowanie środków dowodowych celem prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia,

193 w sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy cel ten został określony w samej decyzji

194 6

195 I OSK 1048/14

196 wywłaszczeniowej w sposób ogólnikowy i odnosił się do tak ówcześnie rozumianego

197 dużego przedsięwzięcia, jak wskazane w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący podniósł,

198 że podejście do kwestii ustalenia celu wywłaszczenia jakie zaprezentował Sąd

199 I instancji, uznać należy za zbyt "wąskie" i nie uwzględniające specyfiki dokumentacji

200 z zakresu planowania realizacji celu wywłaszczenia, która nierzadko była

201 w "późniejszych" opracowaniach doprecyzowana, uszczegóławiana i rozwijana oraz nie

202 koresponduje z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem Naczelnego Sądu

203 Administracyjnego oraz doktryny prawniczej.

204 Zdaniem skarżącego jakkolwiek cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, to

205 w sytuacji, gdy w decyzji wywłaszczeniowej został on określony ogólnikowo, koniecznym

206 jest jego doprecyzowanie w oparciu o całą dostępną dokumentację powstałą przed

207 wywłaszczeniem. W tym zakresie skarżący zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia

208 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1462/08, w którym podkreślono, iż "ustalenie

209 celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano

210 w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji

211 w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący

212 postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki

213 miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie

214 (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji,

215 która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania

216 wywłaszczeniowego... “.

217 Skarżący podkreślił, że doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie)

218 celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu

219 o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody,

220 opinie, pisma, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie

221 przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Skarżący przywołał

222 w powyższym zakresie wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09

223 i wskazał, że ten pogląd został w pełni podzielony również przez przedstawicieli

224 doktryny prawniczej (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Wyd.

225 LexisNexis, Warszawa 2011, s.438, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M.

226 Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.

227 7

228 I OSK 1048/14

229 Beck, Warszawa 2009, s. 899, S. Kalus - red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami.

230 Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 801).

231 Skarżący kasacyjnie Wojewoda M. nie tylko nie podzielił oceny zawartej

232 w zaskarżonym wyroku, ale przede wszystkim zarzucił, że przyjęte przez Sąd meriti

233 ograniczenie rozumienia celu wywłaszczenia nie przystaje i jest również sprzeczne

234 z obowiązującymi organy przepisami prawa materialnego, tak w dacie orzekania w 1971

235 r. jak i w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1976 r. Przepisy te zdaniem

236 Skarżącego wprost wskazywały i dowodziły zawierania się budowy alejek asfaltowych

237 jak i zaprojektowania zieleni, ich wykonania w celu wywłaszczenia, jakim była

238 przebudowa ulicy Z., wskazana w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r.

239 Skarżący wskazał na ustalenia organów poczynione w toku postępowania

240 administracyjnego, w tym przywołanych w zaskarżonej do Sądu Administracyjnego

241 decyzji Wojewody M., a zwłaszcza wskazał na treść projektu technicznego -

242 planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K., przedstawiającego

243 zakres robót na ode. 1-2, oraz samego projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu

244 handlowego "W.", wskazującego na realizację alejek asfaltowych oraz fotograficzną

245 dokumentację lotniczą z 1982 r. Skarżący podał, że zapis art. 21 prawa budowlanego

246 z 1974 r. wskazywał, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać

247 zatwierdzenie planu realizacyjnego, do którego nie było wymagane prawo do

248 nieruchomości na cele budowlane. Dopiero przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę

249 inwestor zobligowany był do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

250 Zdaniem Skarżącego już z tego powodu wadliwe jest założenie i wskazanie przyjęte

251 przez Sąd, że decyzja zatwierdzająca plan nie mogła ulegać zmianom jak i,

252 że pomiędzy jej wydaniem w 1971 r., a wywłaszczeniem w 1976 r. nie mogły być

253 wydawane inne decyzje, a które to w postępowaniu o zwrot nieruchomości organy

254 orzekające uwzględniły, odmawiając zwrotu. Dodatkowo, zdaniem Skarżącego zważyć

255 należy na 5-cio letni okres dzielący obie decyzje oraz fakt, iż istotnie alejki asfaltowe

256 oraz zieleń zostały wykonane tj. nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na

257 cel wywłaszczenia. W szczególności zdaniem Skarżącego nie można uznać za zbędną

258 na taki cel - w rozumieniu komentowanego przepisu nieruchomości, na której została

259 zrealizowana inwestycja celu wywłaszczenia w terminach określonych w tym przepisie,

260 8

261 1 OSK 1048/14

262 skutkiem czego rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale

263 następnie cel ten zmieniono i nieruchomość jest obecnie wykorzystywana na inny cel,

264 który nie musiałby nawet uzasadniać wywłaszczenia tej nieruchomości dla realizacji

265 tego innego celu. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV

266 SA 2140/97, niepubl. w którym to stwierdzono m.in., że "Nie można mówić o zbędności

267 na cel wywłaszczenia gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana

268 i wykorzystana zgodnie w celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później

269 jej przeznaczenie zmieniono").

270 W tym zakresie Skarżący organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia

271 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym zarówno

272 w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej) - sprawy wykorzystywania terenów

273 zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

274 właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących

275 zagospodarowanie terenów działek budowlanych lub terenów inwestycji normowała

276 ustawa - prawo budowlane. Ustawa prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

277 (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w art. 5 ust. 2 jednoznacznie określała, że ochrona

278 uzasadnionych interesów osób trzecich wymagała zapewnienia dojazdu (dojścia) do

279 drogi publicznej jaką też była ulica Z. oraz przejścia podziemnego przy niej.

280 Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 powyższa ustawa przewidywała ochronę środowiska jak

281 i zapewnienie właściwego układu funkcjonalnego przy projektowaniu, budowaniu oraz

282 utrzymywaniu obiektów budowlanych.

283 Zarzucić zatem należy zdaniem skarżącego, iż ocena Sądu I instancji pominęła te

284 przepisy jak i wymogi z nich wynikające dla planu realizacyjnego w dacie

285 wywłaszczenia, w tym zmiany sposobu wykorzystania terenu przewidzianego treścią

286 § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia

287 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373)

288 przewidującego i dopuszczającego jego zmianę (pod rygorem utraty ważności decyzji

289 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - co nie miało miejsca), przy jednoczesnym

290 zawieraniu się alejek asfaltowych i terenu zielonego w wymogach ustawy prawo

291 budowlane z 1974 r.

292 9

293 I OSK 1048/14

294 Skarżący kasacyjnie zauważył również, że zgodnie z obowiązującym

295 w omawianym okresie zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów

296 Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P.

297 nr 48 poz. 373), plan realizacyjny nie był pojęciem równoznacznym z zatwierdzanymi

298 w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy projektami budowlanymi. Wprost z treści

299 art. 20 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane

300 wynikało bowiem, iż w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji

301 opracowywano zarówno plan realizacyjny, określający urbanistyczne i architektoniczne

302 zagospodarowanie terenu inwestycji, jak i koniecznym było sporządzenie projektu

303 obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych

304 i architektoniczno - budowlanych w planie realizacyjnym, były miejscowe plany

305 zagospodarowania terenu, a zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli

306 inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia

307 tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 21 ust. 1 i 4 prawa budowlanego).

308 W nawiązaniu do powyższego, skarżący podniósł, że w orzeczeniu

309 wywłaszczeniowym z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]-przywołującym

310 decyzję z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny

311 przebudowy ulicy Z. odcinek I i II, wyraźnie wskazano, iż konieczne jest

312 odrębne opracowanie projektu zieleni dla tej inwestycji. Jednocześnie należy zauważyć,

313 iż zastrzeżenie to było jedną z kilku uwag "do następnej fazy projektu tj. do projektu

314 technicznego". Nie ulega więc zdaniem skarżącego wątpliwości, że znajdujący się

315 w aktach sprawy plan realizacyjny z roku 1972 zatytułowany jako " Ul. Z.

316 w K. - Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" należy traktować jako kontynuację

317 i konsekwencję wydanej w dniu [...] grudnia 1971 r. nr [...] w/w decyzji

318 oraz powołanych w niej "Założeń Techniczno-Ekonomicznych przebudowy ulicy

319 Z. w K." opracowanych przez Pana W. K., zwłaszcza, że

320 w/w "Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" z roku 1972 również został opracowany

321 przez tę samą osobę, zaś na samym planie widoczny jest wyraźnie zakres robót odcinka

322 I i II przedmiotowej inwestycji.

323 Wobec powyższych stwierdzeń, zdaniem skarżącego ustalanie celu

324 wywłaszczenia tylko i wyłącznie w oparciu o brzmienie pierwotnej decyzji, pomimo

325 10

326 I OSK 1048/14

327 istnienia późniejszych ale wydanych przed wywłaszczeniem dokumentów,

328 zmieniających bądź uzupełniających pierwotne zamierzenia inwestycyjne, pozostaje

329 w sprzeczności z wykładnią systemową oraz funkcjonalną obowiązujących w dacie

330 wywłaszczenia przepisów oraz jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia

331 życiowego.

332 Ponadto Skarżący podniósł, że prawidłowa ocena zakresu przedmiotowego planu

333 realizacyjnego jak i prawnej dopuszczalności wydawania dodatkowych decyzji po

334 wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, uwzględniać powinna zapis

335 § 21.1. ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej

336 i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-

337 budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48).

338 Skarżący przywołał w uzasadnieniu skargi również przepisy ustawy z dnia

339 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90 z późn. zm.) oraz

340 przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej z dnia

341 8 lutego 1963 r. w sprawie ochrony dróg publicznych i technicznych urządzeń

342 drogowych (Dz.U. Nr 8, poz. 48), które nie dawały jego zdaniem podstaw do podzielenia

343 stanowiska Sądu zawartego w zaskarżonym wyroku. Pogląd taki, jest zdaniem

344 skarżącego uzasadniony, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do rozumienia celu

345 wywłaszczenia, zważywszy również na treść art. 18 ust. 1 tej ustawy, określającej

346 zasięg rozumienia pasa drogowego, stanowiącego, że jest nim pas gruntu zajęty pod

347 drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi,

348 mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia

349 odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów,

350 znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne.

351 W ocenie skarżącego z uwagi na powyższe, jak i bezsporny fakt nie odnalezienia

352 - mimo podjętych przez organy starań, pełnej decyzji Wydziału Budownictwa,

353 Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] grudnia

354 1971 r. nr [...], nie jest uzasadnienie stanowisko oraz ocena przyjęta

355 i dokonana zaskarżonym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przeciwnie,

356 zdaniem Skarżącego, zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

357 w Krakowie decyzje są prawidłowe i zgodne z prawem. Tym bardziej w okolicznościach

358 11

359 I OSK 1048/14

360 tej sprawy, gdy w oparciu o nie budzące wątpliwości ustalenia oraz stosownie do

361 art. 137 ugn nie jest możliwe w sposób pewny przyjęcie, że istotnie nieruchomość objęta

362 wnioskiem o jej zwrot, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

363 Zdaniem Skarżącego w świetle ustaleń organów oraz w ramach zakreślonych art. 7, 77

364 i art. 80 k.p.a. brak jest dowodów, że w istocie taka zbędność zaistniała.

365 Z kolei skarżąca kasacyjnie Gmina Miejska K. na podstawie m.in. 174 pkt 1

366 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. oraz mając na uwadze treść m.in. art. 3

367 ww. ustawy, zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

368 w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014r. roku, sygn. akt II SA/Kr 1427/13, zarzucając

369 zaskarżonemu wyroków naruszenie:

370 art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z ar. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

371 poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji przeprowadziły postępowanie

372 z naruszeniem w/w przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie decyzji;

373 art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne

374 uznanie, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na

375 wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca, a w konsekwencji

376 uwzględnienie skargi, w przypadku gdy istniały podstawy do jej oddalenia;

377 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.,

378 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w oparciu o błędne ustalenia, że nieruchomości

379 objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji

380 o wywłaszczeniu, oraz, że w zakres celu wywłaszczenia - przebudowy ulicy

381 Z. nie wchodzi budowa asfaltowych alejek.

382 W związku z powyższym skarżąca Gmina Miejska K.wniosła o;

383 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

384 rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

385 2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

386 według norm przepisanych.

387 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ustalenie przesłanki zbędności

388 wymaga uprzedniego ustalenia celu wywłaszczenia, wynikającego z decyzji

389 wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży. Zarówno bowiem art. 136 jak i art. 137 u.g.n.

390 posługujące się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym

391 12

392 I OSK 1048/14

393 w decyzji o wywłaszczeniu, będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej

394 sprawie. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia

395 w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie

396 należy poszukiwać tego celu.

397 Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy skarżąca wskazała, że Starosta

398 K. celem sprecyzowania określenia celu wywłaszczenia, pozyskał informacje,

399 które zostały pominięte w rozważaniach Sądu I instancji, odnośnie przeznaczenia

400 w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalając, iż w dacie

401 wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się "w terenie arterii ruchu

402 normalnego KN II T z wydzielonym torowiskiem tramwajowym". W niniejszej sprawie,

403 zdaniem Skarżącej oznacza to, iż cel wywłaszczenia wskazany w decyzji

404 wywłaszczeniowej był zgodny z celem określonym w przepisach o zagospodarowaniu

405 przestrzennym dla przedmiotowej działki i zgodny z faktyczną realizacją prac

406 inwestycyjnych. Sąd I instancji zdaniem skarżącej, wadliwie oparł w dużej mierze swoje

407 rozstrzygnięcie na znajdującym się w aktach sprawy dokumencie tj. Klauzuli nr [...]

408 - Założenia Techniczno - Ekonomiczne przebudowy ulicy Z. w K.

409 z dnia [...] grudnia 1971 r. W Założeniach tych nie wymieniono projektu zieleni,

410 a w decyzji z dnia [....] grudnia 1971 r. zatwierdzającej plan przebudowy ul. Z.

411 w K. - w pkt 4, nakazano w następnej fazie projektu opracować projekt zieleni,

412 zaznaczając, że wymaga on dodatkowego zatwierdzenia przez WBUiA. Projekt

413 urządzenia terenów zielonych w zakresie niniejszej sprawy, dotyczyłby prawdopodobnie

414 - zdaniem Skarżącej, jedynie nasadzeń trawy czy krzewów na terenie "wysepek"

415 pomiędzy chodnikami. Brak zatwierdzenia takiego projektu nie powinien jednak

416 przesądzać o braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie.

417 Niezależnie od powyższego, zdaniem strony skarżącej nie jest zasadna ocena

418 dowodów dokonana przez Sąd I instancji, pomijająca całokształt pozostałych materiałów

419 zebranych w sprawie i polegająca na przyjęciu, że o zakresie robót inwestycyjnych

420 związanych z realizacją celu wywłaszczenia, w sytuacji braku załącznika graficznego -

421 planu realizacyjnego, przesądza Klauzula nr [...]. Równocześnie, zdaniem skarżącej

422 Sąd nie przeprowadził żadnej analizy, która miałaby na celu ustalenie znaczenia

423 prawnego przywołanych dokumentów, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie

424 13

425 I OSK 1048/14

426 wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skarżąca wskazała, że plan realizacyjny, opracowany

427 na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych

428 z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. nr 48 poz.373) nie

429 jest równoznaczny z projektami budowlanymi, zatwierdzanymi w oparciu o aktualnie

430 obowiązujące przepisy. Z treści art. 20 ust. 2 prawa budowlanego z 24 października

431 1974 r. (Dz.U. nr 38 poz.229) wynika, że w ramach prac związanych z przygotowaniem

432 inwestycji opracowywano zarówno plan realizacyjny, określający urbanistyczne

433 i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji, jak i sporządzenie projektu

434 obiektu budowlanego. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych

435 i architektoniczno - budowlanych, były miejscowe plany zagospodarowania terenu,

436 a zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa

437 do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku nie wystąpił o pozwolenie na budowę ( art. 21

438 ust. 1 i 4 w/w ustawy). Podobnie założenia inwestycji, opracowywane w oparciu o prawo

439 budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. także nie miały charakteru prawnego takiego, jak

440 współczesne projekty budowlane, zatwierdzane decyzją o pozwoleniu na budowę.

441 Stanowiły one bowiem zdaniem skarżącej, podstawę do przygotowania projektu

442 wstępnego, stanowiącego część projektu inwestycji, w oparciu o który wykonywano

443 następnie projekt podstawowy (przy czym istniała możliwość wykonania w projekcie

444 podstawowym istotnych odstępstw od projektu wstępnego).

445 Zdaniem skarżącej należy uwzględnić także okoliczność, iż powoływano

446 w decyzjach wywłaszczeniowych decyzje zatwierdzające plan realizacyjny, ponieważ

447 zgodnie z art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., przed uzyskaniem

448 pozwolenia na budowę, należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, do

449 którego nie było wymagane prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

450 Dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, inwestor musiał wykazać się tym

451 prawem. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie Założenia Techniczno

452 - Ekonomiczne przebudowy ulicy Z. w K. pochodzą z dnia [...] grudnia

453 1971 r., podobnie jak decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury

454 Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...], natomiast wywłaszczenie

455 nastąpiło decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. Wydział

456 14

457 I OSK 1048/14

458 Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], a więc ponad

459 5 lat później.

460 Dlatego, zdaniem skarżącej istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie mają

461 pozostałe dokumenty, dookreślające cel wywłaszczenia tj: mapa zatytułowana jako

462 "projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "W." w B." stanowiąca

463 załącznik do pisma z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] oraz kopia projektu

464 technicznego - planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K.,

465 zawierająca m.in. "zakres robót w ode. I-II" planowanej przebudowy ulicy. Jakkolwiek

466 data tego drugiego dokumentu budziła wątpliwości Sądu, to zdaniem skarżącej przy

467 kierowaniu się zasadami logicznego myślenia, dojść należało do wniosku, że dokument

468 ten pochodzi sprzed daty realizacji ulicy tj. z okresu prac planistycznych. Skarżąca

469 podała, że pierwszy dokument sporządzony w bliskiej odległości czasowej po dacie

470 wywłaszczenia, jej zdaniem potwierdza realizację planowanego zagospodarowania

471 przedmiotowej nieruchomości. Tym samym wymienione dokumenty potwierdzają, że na

472 etapie planowania inwestycji założono wykonanie obiektów takich jak alejki przedzielone

473 terenami zielonymi, których faktyczną realizację, potwierdza np. zdjęcie lotnicze

474 wykonane w 1982 r.

475 Reasumując, skarżąca podniosła, że na podstawie powołanych przepisów

476 i dokumentów można stwierdzić, że istniały prawne możliwości uszczegółowienia lub

477 zmiany dokumentów planistycznych, w tym, planu realizacyjnego - pomiędzy

478 opracowaniem pierwszych założeń inwestycyjnych, a wydaniem decyzji

479 o wywłaszczeniu i decyzji o pozwoleniu na budowę.

480 "L." S.A. w dwóch pismach z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła o oddalenie obu

481 skarg kasacyjnych jako bezzasadnych, szczegółowo podnosząc, że w skargach tych nie

482 przytoczono w sposób należyty podstaw skarg kasacyjnych ani ich należycie nie

483 uzasadniono.

484 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

485 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

486 w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

487 postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania,

488 wymienione w art. 183 §2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd

489 15

490 I OSK 1048/14

491 rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami

492 skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami

493 zaskarżenia oraz wnioskiem.

494 Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania,

495 że żadna ze skarg kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie

496 z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

497 następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego

498 wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli

499 uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami

500 skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to

501 konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego -

502 uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich

503 naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania

504 dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

505 Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją

506 elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

507 Przechodząc do zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych w pierwszej

508 kolejności należy podnieść, że zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia

509 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest trafny.

510 Podkreślić należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w żadnej

511 mierze nie wskazuje, że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako

512 część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z. Sąd I instancji w tej

513 materii swoje stanowisko szczegółowo i przekonująco uzasadnił.

514 W obu skargach kasacyjnych podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1

515 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa

516 - w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

517 sprawy. Tak sformułowany zarzut nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi

518 kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób

519 rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny

520 podkreśla, że w/w przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi

521 kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być

522 16

523 I OSK 1048/14

524 jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy

525 określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzuty te należało uznać za

526 bezzasadne, gdyż skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenia prawa, które nie są

527 podstawami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.,

528 Kolejny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3

529 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe

530 zastosowanie i błędne ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została

531 wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mógł być uwzględniony

532 z przyczyn formalnych. Otóż art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. są przepisami prawa

533 materialnego, nie zaś przepisami postępowania. Natomiast zgodnie z przepisem

534 art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną

535 jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

536 zastosowanie. Orzecznictwo NSA wypracowało ugruntowany pogląd, że próba

537 zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić

538 przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Próba taka może

539 być skuteczna, jedynie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2

540 p.p.s.a. ( por.wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

541 Co istotne, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógłby być skutecznie

542 uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por.wyrok NSA z

543 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), jak to wynika z treści

544 obu skarg kasacyjnych.

545 Podniesiony w skardze Wojewody M. zarzut naruszenia art. 141 § 4

546 i art. 153 p.p.s.a. jest również całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone

547 z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów

548 postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku,

549 jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe

550 znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie

551 orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli

552 prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane

553 w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że - jakkolwiek czynność procesowa

554 sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy

555 17

556 I OSK 1048/14

557 i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to

558 rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające

559 określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu

560 administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej

561 zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd

562 postępowanie odpowiadało przepisom prawa -( wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK

563 325/05, LEX nr 177476). Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby stanowić

564 choćby takie wady uzasadnienia naruszające przepis art.141 § 4p.p.s.a. jak brak

565 uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie

566 obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, (por. wyrok NSA z

567 7 marca 2006 r. I OSK 990/05 LEX nr 198283) Z kolei w wyroku NSA z 14 marca

568 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) również za taką wadę uzasadnienia uznano

569 naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił

570 wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji

571 przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji, (por. wyrok

572 NSA z 14 marca 2006 r. I OSK 1032/05, LEX nr 198355). Za wadę uzasadnienia

573 orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać

574 nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku

575 postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do

576 uwzględnienia skargi (zgłoszony zarzut naruszenia przepisów o właściwości,

577 a w uzasadnieniu wyroku brak rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten

578 zarzut - por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r. I OSK 1323/10).

579 Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia

580 wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę,

581 gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Innymi słowy, gdy

582 nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na

583 lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną,

584 pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ

585 administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania

586 administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu

587 mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

588 18

589 I OSK 1048/14

590 W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju

591 wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie

592 niezbędne elementy treści - zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę

593 w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7,

594 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i co zatem

595 stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

596 Wojewoda M. podniósł również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

597 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd, iż w sprawie objętej

598 skargą, winny znaleźć zastosowanie także przepisy obowiązujące w dacie

599 wywłaszczenia nieruchomości, tj. m.in. art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 prawa budowlanego

600 z 24 października 1974 r., art. 29 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu

601 przestrzennym, § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów

602 Budowlanych z 28 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych, jak § 21 pkt 1

603 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego

604 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. NSA podnosi, że w/w przepisy

605 prawa materialnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, stąd też tak

606 sformułowane zarzuty nie są trafne.

607 Na marginesie rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że cel

608 wywłaszczenia ( art.136 i następne u.g.n.) winien być wykładany ściśle i nawet mając

609 na uwadze standardy prawne i funkcjonalne z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej,

610 a nie z daty dokonywania jej kontroli, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie cel

611 wywłaszczenia określony został na tyle konkretnie aby przyjąć, że poczynione w tym

612 zakresie ustalenia WSA w Krakowie w pełni odpowiadają prawu i praktyce orzeczniczej.

613 Oznaczenie dla przedmiotowej nieruchomości -wskazane w ewidencji gruntów jako

614 tereny zielone, która to nieruchomość (o powierzchni 44 m2) w rezultacie i w zasadniczej

615 części wykorzystana została pod budowę pawilonu handlowego, pozwala na

616 stwierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa nie obejmuje celu - przebudowy ulicy

617 Z. , na który przedmiotową nieruchomość przeznaczono. Należy zdaniem

618 Naczelnego Sądu zgodzić się przy tym ze stwierdzeniem, że fakt, iż wywłaszczona

619 nieruchomość zostaje zagospodarowana w określony sposób nie oznacza, że taki

620 właśnie sposób objęty jest celem wywłaszczenia. Przyjęcie takiego rozumowania byłoby

621 19

622 I OSK 1048/14

623 sprzeczne z regulacją zawartą w przepisach art. 136 ust.3 i art. 137 u.g.n., zgodnie

624 z którymi konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia i zweryfikowanie jego realizacji

625 w określonym przez przepisy prawa terminie.

626 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi

627 kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa

628 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach

629 postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a

630 20