Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r., I GSK 2111/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r., I GSK 2111/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 807/17 w sprawie ze skargi Ł. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od informacji pokontrolnej dotyczącej realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ł. S.jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 807/17 oddalający skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od informacji pokontrolnej nr [...] wydanej przez pracowników Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Ł. S. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") uzyskał na podstawie umowy zawartej z Zarządem Województwa Wielkopolskiego jako Instytucją Zarządzającą Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 – dofinansowanie do projektu pt. "Wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa dzięki inwestycji w zaawansowany system informatyczny". Pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu, Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego, działając z upoważnienia Instytucji Zarządzającej, przeprowadzili u Strony kontrolę rzeczową realizacji projektu, zakończoną sporządzeniem informacji pokontrolnej, niepodpisanej przez stronę. Ostateczną wersję informacji pokontrolnej z pouczeniem o braku możliwości wniesienia zastrzeżeń.

5 Skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej; "Kolegium" lub "SKO") odwołanie od tej ostatecznej informacji pokontrolnej wskazując na zaistniałe w ocenie Strony naruszenia prawa i wnosząc o jej uchylenie i przeprowadzenie ponownej kontroli.

6 Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania uznając, że brak jest sprawy administracyjnej czy postępowania administracyjnego. Uznało że przedmiotem kontroli nie jest władcze rozstrzygnięcie sprawy, lecz zbadanie stanu faktycznego i porównanie go z regułą wynikającą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, aktów wewnętrznych, czy nawet umów. Kontrolujący przedstawia swoje spostrzeżenia kontrolowanemu, przez co kontrolowany może złożyć wyjaśnienia czy zastrzeżenia. Dokument ten sam w sobie nie przesądza w sposób władczy o prawach czy obowiązkach kontrolowanego, prezentując ustalenia i stanowisko kontrolującego.

7 W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący wnosząc o uchylenie zarówno postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i ostatecznej informacji pokontrolnej, zarzucił naruszenie:

8 1) art. 134 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"), przez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, pomimo że ostateczna informacja pokontrolna kształtuje sytuację prawnomaterialną beneficjenta określając wysokość korekty i umożliwiając jej uiszczenie bez wydawania decyzji o zwrocie w oparciu o art. 207 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

9 2) art. 7 i art. 77 kpa przez odmowę uwzględnienia okoliczności wskazujących na wyraźne pominięcie w wyniku kontroli faktów istotnych dla ustalenia, czy beneficjent prawidłowo zrealizował projekt, na który otrzymał dofinansowanie;

10 3) art. 8 kpa przez uniemożliwienie beneficjentowi realizacji projektu w pierwotnie założonym i zgodnym z umową o dofinansowanie terminie, jak również niepoddanie analizie okoliczności wskazanych przez beneficjenta;

11 4) art. 10 § 1 kpa przez umożliwienie beneficjentowi jedynie formalnego udziału w postępowaniu, co w żaden sposób nie wpłynęło na sposób działania organu na etapie kontroli;

12 5) art. 136 § 1 kpa przez niezobowiązanie przez Kolegium organu I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżącego;

13 6) art. 138 § 1 kpa przez utrzymanie w mocy ostatecznej informacji pokontrolnej. Skarżący podniósł także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jakich miał się w jego ocenie dopuścić organ I instancji.

14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "ppsa"). Uznał, że Kolegium zasadnie, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "kpa") stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego od ostatecznej informacji pokontrolnej.

16 Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie rozstrzyga wyłącznie kwestię procesową – dopuszczalności złożenia odwołania. Zakreśla to jednocześnie granice orzekania w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z twierdzeń profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego Skarżącego, jego intencją było doprowadzenie do sądowej kontroli ostatecznej informacji pokontrolnej, od której niedopuszczalność odwołania stwierdzona została w zaskarżonym postanowieniu Kolegium. Tymczasem składając skargę na to postanowienie Skarżący zainicjował sądową kontrolę zmierzającą do wskazania, czy Kolegium zgodnie z prawem stwierdziło w nim niedopuszczalność odwołania. WSA wskazał, że w tej sytuacji nie jest władny do badania legalności samej ostatecznej informacji pokontrolnej, której prawną podstawę sporządzenia stanowi art. 25 ust. 8 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "uzrp"). W tej sytuacji Sąd I instancji uznał za niepodlegające ocenie w ramach rozpoznawania skargi zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa, skoro zmierzają one do zakwestionowania legalności przeprowadzonej kontroli, jak i dalsze zarzuty, w których Skarżący stara się wykazać naruszenia przepisów prawa materialnego, jakich miała się dopuścić instytucja kontrolująca.

17 WSA rozstrzygając w granicach sprawy wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania, o której stanowi art. 134 kpa, może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Uznał, że w tej sprawie należy rozważyć przyczyny o charakterze przedmiotowym. Wskazał na art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie, które złożone zostało od aktu lub czynności organu nie przybierających tej szczególnej formy prawnej, jaką jest decyzja administracyjna. WSA podzielił pogląd Kolegium, że odwołanie od ostatecznej informacji pokontrolnej nie przysługuje, a więc jest niedopuszczalne. Ostateczna informacja pokontrolna nie ma cech pozwalających uznać ją za decyzję administracyjną. Ostateczna informacja pokontrolna, sporządzona zgodnie z art. 25 ust. 8 uzrp, nie rozstrzyga natomiast żadnej sprawy, to jest nie kształtuje ona w sposób władczy praw lub obowiązków podmiotu kontrolowanego. Ostateczna informacja pokontrolna wyraża w szczególności ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli, ich ocenę prawną, czy stanowisko wobec zgłoszonych przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń i jako taka stanowi jedynie dokument kończący postępowanie kontrolne. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ostateczna informacja pokontrolna prowadzi do nałożenia korekty finansowej zgodnie z art. 24 ust. 9 pkt 2 uzrp, nawet jeżeli korekta ta zostanie wyrażona bezpośrednio w samej informacji, jak miało to miejsce wobec Skarżącego. Nałożenie korekty finansowej nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do zwrotu wskazanej w niej kwoty. Sąd I instancji za aktualne uznał stanowisko przedstawione w uchwale NSA z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: "ufp"). To na dalszym etapie – w razie wydania decyzji określającą kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 9 ufp) – zachowane jest także prawo do sądu. Naruszenia prawa do sądu nie sposób natomiast wiązać z ewentualną wolą podmiotu kontrolowanego poddania się wynikom kontroli i uiszczenia kwoty ustalonej w korekcie finansowej. Dalej Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania powoduje sytuację, w której nie dochodzi w ogóle do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, a zatem zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 136 § 1 oraz art. 138 § 1 kpa jako przepisów dotyczących postępowania już wszczętego, były nieuzasadnione.

18 Ł. S. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2) ppsa:

19 a) naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem winno być uwzględnienie jej w całości;

20 b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 kpa poprzez uznanie, iż zaistniały przesłanki do wydania postanowienia SKO w sprawie o sygn. [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy odwołanie skarżącego było dopuszczalne;

21 c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokonania kontroli legalności działania przy wydaniu informacji pokontrolnej sporządzonej przez pracowników Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego ("informacja pokontrolna");

22 d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 127 § 1 kpa oraz art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc poprzez uznanie, że informacja pokontrolna nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 127 § 1 kpa i względem niej nie przysługuje odwołanie, podczas gdy informacja pokontrolna spełnia przesłanki władczego, jednostronnego i wydanego na podstawie przepisów prawa aktu organu administracji, rozstrzygającego konkretną sprawę zindywidualizowanego adresata;

23 e) naruszenie art. 141 § 1 ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego argumenty przedstawione przez Skarżącego na poparcie tezy o władczym charakterze informacji pokontrolnej nie zasługiwały na uwzględnienie – sąd poprzestał w tym zakresie na apriorycznym stanowisku i ogólnej negacji twierdzeń skarżącego.

24 Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o:

25 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

26 2) wstrzymanie w całości wykonalności informacji pokontrolnej wydanej przez pracowników Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego do czasu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej;

27 3) wstrzymania w całości czynności zmierzających do rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu pt. "Wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa dzięki inwestycji w zaawansowany system informatyczny" oraz egzekwowania zwrotu przez Skarżącego łącznej kwoty 274 500 zł zgodnie z wezwaniem z dnia 19 stycznia 2018 r. do czasu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej;

28 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

29 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

31 Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

32 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice rozpoznania skargi kasacyjnej zakreśla przy tym zakres rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, który zgodnie z art. 134 § 1 ppsa może rozstrzygać tylko w granicach sprawy. I tak właśnie Sąd I instancji prawidłowo uczynił wskazując, że zakresem rozpoznania jest objęte tylko postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od informacji pokontrolnej. Postanowienie to nie zajmowało się kwestiami merytorycznej oceny informacji pokontrolnej, nie zajmował się tym również Sąd I instancji, zatem nie może być rozpoznawany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7, 8, 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa podniesiony w pkt c) petitum skargi kasacyjnej.

33 Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, choć różnie sformułowane i odnoszone do różnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego dotyczą w istocie jednej kwestii – dopuszczalności odwołania od informacji pokontrolnej.

34 Należy przypomnieć, że w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej zawierającej wniosek o wstrzymanie wykonania informacji pokontrolnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 maja 2018 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania informacji. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela przyjęte tam stanowisko, że informacja z 6 lipca 2017 r. nie stanowi władczego rozstrzygnięcia – nie rozstrzyga o przysługujących skarżącemu prawach i obowiązkach. Przedmiotem informacji jest zbadanie stanu faktycznego sprawy i porównanie go z wzorcem, regułą wynikającą z obowiązujących przepisów prawa o charakterze powszechnym oraz z aktów wewnętrznych, w tym umów. Informacja pokontrolna może być kwestionowana przez zainteresowanego w trybie przewidzianym przepisami ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Jak wynika z art. 25 ust. 2 tej ustawy, kontrolowany ma możliwość kwestionowania informacji pokontrolnej poprzez złożenie zastrzeżeń, które to zastrzeżenia są rozpatrywane przez instytucję kontrolującą w trybie określonym w art. 25 ust. 3-8 tej ustawy. Jak wynika z art. 25 ust. 11, kontrolującemu nie przysługuje możliwość złożenia zastrzeżeń do ostatecznej informacji pokontrolnej. Informacja pokontrolna nie nakłada na kontrolowanego obowiązków w postaci zwrotu środków czy nakazania lub zakazania określonych zachowań. Może on, lecz nie musi, dobrowolnie zastosować się do wyników kontroli. Obowiązki te nie mogą być w żaden sposób egzekwowane w drodze przymusu przez organy władzy publicznej. Sama informacja pokontrolna stanowi tylko istotny element ustaleń faktycznych mogących wpływać na wydanie władczej decyzji administracyjnej, nie pozbawia jednak strony możliwości uzyskania decyzji opartej na ustaleniach innych, niż wynikające z treści ustaleń zawartych w takiej informacji. Z powoływanych przez Skarżącego przepisów art. 207 ust. 1, 8 i 9 ustawy o finansach publicznych nie wynika, że informacja pokontrolna stanowi bezpośrednie i wyłączne źródło wydania decyzji określającej wysokość środków przypadających do zwrotu. Zgodnie z art. 207 ust. 9 ufp - organ (instytucja zarządzająca) wydaje decyzję o zwrocie. Wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Należy też zauważyć, że informacja nie pochodzi od organu administracji publicznej, a więc i z tej przyczyny nie nosi podstawowych cech decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 pkt 1) i pkt 8) kpa.

35 Zatem skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu i Sąd I instancji trafnie uznały, że przedmiotowa informacja pokontrolna nie była decyzją administracyjną w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, to konsekwencją tego było uznanie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 ppsa. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej nawiązujące do naruszenia tych przepisów.

36 Nie doszło również do naruszenia art. 106 § 5 kpa. Przepisy art. 106 kpa mają zastosowanie do sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Sytuacji takiej nie tworzy wydanie informacji pokontrolnej. Nie jest ona wydawana przez inny organ w stosunku do instytucji zarządzającej, gdyż z mocy art. 9 ust. 1 pkt. 7 uzrp to w ramach działalności instytucji zarządzającej była prowadzona kontrola, a nie przez inny organ. Nie mogła więc być uznana informacja pokontrolna za postanowienie, o jakim mowa w art. 106 § 5 kpa, na które przysługuje zażalenie zgodnie z art. 106 § 6 kpa. Nie mogło też dojść do naruszenia tego przepisu w zw. z art. 233 § 1 kpc. Kodeks postępowania cywilnego (kpc) nie miał zastosowania w sprawie.

37 Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Skarżący naruszenia tego przepisu upatruje niewystarczającym odniesieniu się do części jego argumentów. Należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r. o sygn. II OSK 1620/10, publ. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 ppsa – przedstawiając stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentując zarzuty skargi, wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem oraz zawierając odniesienie do zarzutów skargi. Podniesiona przez Sąd I instancji argumentacja jest wystarczająca do uzasadnienia prawidłowości zaskarżonego wyroku i oceny jego zgodności z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny.

38 Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.