Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2020 r., I GSK 1721/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2020 r., I GSK 1721/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 741/16 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 741/16, w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 A. spółka cywilna w dniu [...] maja 2009 roku złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

5 W dniu 14 grudnia 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje o umorzeniu postępowania w całości z uwagi na brak legitymacji procesowej strony jako spółki cywilnej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 573/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 roku, syg. akt II GSK 770/11 oddalił skargę kasacyjną organu.

7 Następnie w dniu [...] czerwca 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje, którą odmówił przyznania stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności.

8 Organ odwoławczy decyzją z [...] września 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

9 Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy X Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia 26 czerwca 2015 roku, sygn. akt X GU 703/15 ogłosił upadłość R. M. – wspólnika spółki cywilnej A.

10 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok.

11 Następnie organ odwoławczy umorzył postępowanie z uwagi na brak legitymacji strony do złożenia odwołania.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uchylił decyzję organu odwoławczego. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego, że po rozwiązaniu spółki cywilnej jej wspólnicy stają się z mocy prawa stronami postępowania o przyznanie płatności nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Dotychczasowy wnioskodawca – producent rolny – spółka cywilna A. uległa rozwiązaniu i do kontynuacji postępowania potrzebny jest wniosek.

13 W ocenie Sądu stanowisko organu iż brak legitymacji po stronie byłych wspólników do bycia stroną takiego postępowania jest błędne. Fakt, że byli wspólnicy spółki cywilnej A. nie złożyli wniosku o kontynuowanie postępowania pozbawia ich prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale nie odbiera im legitymacji procesowej, iż mogli złożyć taki wniosek złożyć i co za tym idzie, że mieli interes prawny w kontynuowaniu postępowania.

14 Odnosząc się do art. 25 ust.1 ustawy z 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 Sąd zauważył, iż przepis - art. 25 ust. 1 obejmuje przypadek rozwiązania rolnika, w tym przypadku spółki cywilnej i możliwości kontynuowania przez następcę prawnego postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Zatem przepis ten odnosi się do wszystkich podmiotów – rolników, które uległy rozwiązaniu, przekształceniu lub zaszło inne zdarzenie prawne skutkujące następstwem prawnym. Zdaniem Sądu organy błędnie uznały, iż występuje brak legitymacji po stronie byłych wspólników spółki cywilnej do wniesienia odwołania w sprawie i umorzyły postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

16 I Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

17 1) art. 875 § 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika interes prawny wspólnika do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania wnioskowanej płatności, podczas gdy powyższy przepis wprowadza ogólną regułę w odniesieniu do majątku wspólnego wspólników i nie może być odczytywany, że jest podstawą do uznania – w postępowaniach administracyjnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, ONW czy systemów wsparcia bezpośredniego – wspólników spółki cywilnej za stronę postępowania w sytuacji gdy przepisy szczególne dotyczące tych płatności regulują szczegółowo, w jakich tylko ściśle określonych sytuacjach inne podmioty niż wnioskodawca mogą wstąpić do troczącego się postępowania i tym samym być uznane za stronę postępowania;

18 II Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

19 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ II instancji nie powinien rozstrzygać odwołania formalnie, a powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a tym samym nie powinien wydawać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy w ocenie organu II instancji w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało zastosować wskazany powyżej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego,

20 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że skarżącego należy uznać za stronę postępowania administracyjnego, podczas gdy w ocenie organu II instancji przepis art. 28 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż w sprawach dotyczących przyznania płatności ONW zastosowanie mają przepisy szczególne, a zasada sukcesji generalnej nie ma zastosowania.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

23 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

24 Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

25 Wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty kasacyjne na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Analizując ich treści oraz towarzyszącą im argumentację Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest wyjaśnienie, czy byłemu wspólnikowi spółki cywilnej przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie z powodu rozwiązania spółki.

26 Stosownie do przepisów regulujących przyznawanie oraz realizację płatności ONW (zob. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2 rozporządzenia ONW), płatność ta jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, w tym spółki cywilnej (zob. uchwała (7) sędziów NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt GPS 2/12), którym przyznany został status producenta rolnego (art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), pod warunkiem, że spełniają oni określone w przepisach prawa krajowego i unijnego wymogi. Przepisy te dopuszczają również możliwość wstąpienia w miejsce dotychczasowego producenta rolnego jego następcy prawnego. Należy jednak zauważyć, że skorzystanie z tej możliwości jest dobrowolne i wymaga spełnienia ściśle określonych warunków przez następcę prawnego oraz dochowania terminu przewidzianego dla tej czynności.

27 Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 8b ust. 1-6 rozporządzenia ONW w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Natomiast, gdy do następstwa prawnego doszło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW przez rolnika do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, a więc tak jak to miało miejsce w tej sprawie, płatność ONW przyznawana jest następcy prawnemu rolnika pod warunkiem, że grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu rolnika lub jego następcy prawnego. W takim przypadku następca prawny rolnika wstępuje do toczącego się postępowania w jego miejsce na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Następca prawny rolnika podaje we wniosku numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru oraz dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopię tego dokumentu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji. Wniosek ten następca prawny rolnika składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez rolnika. Termin do złożenia tego wniosku nie podlega przywróceniu.

28 W stanie faktycznym sprawy spółka cywilna wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2009. W toku postępowania przed organem I instancji spółka ulegała rozwiązaniu z mocy prawa, na podstawie art. 874 § 2 k.c. Postanowieniem z 26 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w Warszawie X Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych ogłosił upadłość jednego ze wspólników tej spółki. Postanowienie to uprawomocniło się 6 sierpnia 2015 r. W związku z tym organ decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Od tej decyzji były wspólnik wniósł odwołanie. Organ odwoławczy decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności ONW występuje spółka cywilna, to wówczas ona jest stroną tego postępowania, a nie jej wspólnicy. Organ wskazał też, że odwołujący się nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wstąpił we właściwym terminie do toczącego się postępowania jako następca prawny rozwiązanej spółki cywilnej.

29 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte przez organ stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy, co również pozwala przyjąć, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

30 Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się co do zasady przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy, rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia stanowią inaczej.

31 Przepisy k.p.a. nie regulują przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że jedną z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania.

32 Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, co do której przychyla się skład orzekający w tej sprawie, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

33 W okolicznościach sprawy przedmiotem postępowania było przyznanie płatności ONW na rok 2009 dla spółki cywilnej. Spółka ta przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji została rozwiązana z mocy prawa i żaden z byłych wspólników rozwiązanej spółki cywilnej nie wstąpił jako następca prawny do tego postępowania. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że jedyną stroną tego postępowania była spółka cywilna (do momentu jej rozwiązania), co z kolei obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również umorzenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanie decyzji organu I instancji byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej nie miało wpływu na sytuację procesową tego wspólnika. Fakt otrzymania decyzji nie sprawił bowiem, że były wspólnik stał się stroną postępowania wywołanego wnioskiem złożonym przez zlikwidowaną spółkę cywilną. Podobnie, wskazanie w nagłówku decyzji organu I instancji danych osobowych i adresowych podmiotu, któremu przesłano decyzję organu pierwszej instancji. Wskazanie innego podmiotu nie jest równoznaczne z uznaniem jego za stronę postępowania. Należy bowiem odróżnić "skierowanie" decyzji do strony postępowania od wskazania podmiotu, któremu jest ona przesyłana, np. byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, pełnomocnikowi strony. W rozpoznawanej sprawie treść decyzji nie pozostawiała żadnych wątpliwości, co do tego, że podstawą umorzenia postępowania była utrata przez spółkę cywilną podmiotowości, na skutek jej rozwiązania. Z tego względu byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, który nie złożył wniosku transferowego dla płatności ONW na rok 2009, w wyznaczonym przepisami terminie, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie może on wykazać istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego. W tym postępowaniu były wspólnik zlikwidowanej spółki cywilnej może co najwyżej wykazać się posiadaniem interesu faktycznego, co jednak nie uprawnia go do złożenia odwołania od decyzji w sprawie wywołanej z wniosku spółki cywilnej. Wniesienie odwołania przez taką osobę powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. W judykaturze jak i literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że o braku interesu prawnego w byciu stroną postępowania organ odwoławczy powinien rozstrzygać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 284; uchwała składu (7) sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 – ONSA 1999, nr 4, poz. 119), a nie – na podstawie art. 134 k.p.a.

34 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza prawo. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co z kolei pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

35 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).