Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., I GSK 1638/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., I GSK 1638/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Barbara Stukan- Pytlowany Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 849/16 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. oddalił skargę W. Ł. (strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego.

3 Sąd I instancji wydał wyrok w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Dnia 15 maja 2013 r. producent rolny złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na rok 2013. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie decyzją z [...] stycznia 2014 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w kwocie 45 007,64 zł, w tym na realizację: 1) Pakietu 1. Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie: 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania na działkach o łącznej powierzchni 100,65 ha w wysokości 36 015,64 zł; 2) Pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie: 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działkach o łącznej powierzchni 3,83 ha w wysokości 5 596 zł; 3) Pakietu 8. Ochrona gleb i wód w wariancie: 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy na działkach o łącznej powierzchni 8,49 ha w wysokości 3 396 zł w tym zwrot kosztów transakcyjnych w wysokości 1 000 zł. Przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy strony w dniu 29 stycznia 2014 r. Dnia 12 maja 2014 r. strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie 48 800,80 zł, w tym na realizację programu w ramach: 1) Pakietu 1 w wariancie 1.1 na działkach o łącznej powierzchni 100,45 ha w wysokości 36 048,80 zł; 2) Pakietu 4 w wariancie 4.1 na działkach o łącznej powierzchni 3,83 ha w wysokości 4 596 zł; 3) Pakietu 8 w wariancie 8.3.1. na działkach o łącznej powierzchni 20,39 ha w wysokości 8 156 zł. Płatności te zostały przekazane dnia 22 grudnia 2014 r.

5 W 2015 r. nie wpłynął od skarżącego wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., ani informacja, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.

6 W dniu 8 września 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie wpłynęły wnioski I. Ł. i A. Ł. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na 2015 r., w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych w zakresie gruntów określonych w tym wniosku od W. Ł. oraz oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego wraz z załącznikami w postaci umów dzierżawy potwierdzonych notarialnie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie orzekł w stosunku do A. Ł. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz skutecznym przejęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie szczegółowo określonym w decyzji. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie orzekł o odmowie przyznania I. Ł. płatności rolnośrodowiskowej oraz skutecznym przejęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego w określonym w decyzji zakresie.

7 W efekcie przekazana powierzchnia działek ewidencyjnych wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wyniosła: 1) w Pakiecie 1 - 18,23 ha (+ powierzchnia 0,16 ha i 0,83 ha, TUZ - brak płatności do tej działki), 2) w Pakiecie 4 - 0,99 ha; 3) w Pakiecie 8 - 8,49 ha. Na pozostałą powierzchnię zobowiązania, która nie została przekazana w 2015 roku nie wpłynął od W. Ł. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., ani informacja, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.

8 Decyzją z [...] lutego 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie ustalił W. Ł. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 74 712,44 zł.

9 Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wypłacone W. Ł. środki publiczne za rok 2013, 2014 z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków EFRROW oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1512 ze zm.). Szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej, jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

10 Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, że strona nie wywiązała się z realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego. Dlatego rolnik zasadnie został zobowiązany do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013 i 2014 w łącznej wysokości 74 712,44 zł. Przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację wariantu, a nie złożono na niego wniosku kontynuacyjnego.

11 W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387, ze zm.), oraz art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE, seria L, nr 171, s. 90, ze zm.), ponieważ kwoty nienależnie pobranych płatności znacznie przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro. W rozpatrywanej przez organ sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.) skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Płatności przyznane stronie nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Płatności za rok 2013 i 2014 zostały odpowiednio wypłacone na podstawie decyzji z [...] stycznia 2014 r. oraz decyzji z [...] grudnia 2014 r., wydanych przez organ pierwszej instancji. To W. Ł. nie dotrzymał 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie nastąpiło również przedawnienie do dochodzenia zwrotu nienależnej płatności stosownie do art. 3 ust.1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.).

12 Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej strona znała warunki i obowiązki, jakie ciążą na producencie rolnym przystępującym do programu rolnośrodowiskowego. Wystąpienie o płatności rolnośrodowiskowej nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem rolnika, zaś przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu określonej działalności rolniczej. Beneficjent tychże środków powinien dołożyć należytej staranności by ubiegając się o środki publiczne, spełniać przesłanki określone w przepisach prawa.

13 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc takie same argumenty, jakie zawarł w odwołaniu.

14 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

16 WSA wskazał, że w sprawie istota problemu nie dotyczy bezpośrednio realizacji zobowiązania w rozumieniu przestrzegania wspomnianych wymogów szczególnych dotyczących poszczególnych pakietów, ile kwestii deklarowania działek rolnych do płatności w ramach poszczególnych pakietów w kolejnych latach.

17 Sąd I instancji stwierdził, że wobec niespornych faktów niezłożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 w oraz niezłożenia informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, zaktualizowały się przesłanki orzeczenia o zwrocie płatności w zakresie przyznanych i wypłaconych w latach 2013-2014. Nie może zostać uwzględniony argument skarżącego, że niezasadne jest orzekanie o zwrocie płatności w sytuacji, gdy w rzeczywistości realizował zobowiązanie w 2015 r., a jedynie nie złożył wniosku.

18 Zdaniem WSA kwestię tę obszernie wyjaśnił Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 7 lutego 2013 r. (sprawa C-454/11, Gunars Puts v. Lauku atbaltsa dienests; dostępny na stronie: curia.europa.eu). W orzeczeniu tym Trybunał dokonał wykładni rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE, seria L, nr 160, s. 80 ze zm.), w kontekście krajowych, łotewskich przepisów, przewidujących analogiczny obowiązek corocznego składania wniosków o przyznanie płatności w trakcie całego pięcioletniego zobowiązania, pod rygorem zwrotu wypłaconej pomocy. Uwagi zawarte w tym wyroku są o tyle istotne, że rozporządzenie nr 1257/1999 zostało zastąpione (ze skutkiem od 1 stycznia 2007 r.) wyżej wspomnianym, obowiązującym dla tej płatności rozporządzeniem nr 1698/2005.

19 Sąd I instancji uznał, iż wywody Trybunału, mimo, że odnoszą się do uchylonego już rozporządzenia nr 1257/1999 i rozporządzenia wykonawczego do niego (nr 817/2004), zachowują aktualność na gruncie obowiązujących przepisów, z uwagi na podobieństwo podstawowych zasad. Z art. 4 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia nr 1975/2006 wynikało, że w odniesieniu do działań ze zobowiązaniami wieloletnimi beneficjent składa roczny wniosek o płatność. Zdanie 2 w tym przepisie pozwala państwom zrezygnować ze składania rocznych wniosków o płatność, pod warunkiem jednak, że wprowadzą skuteczne alternatywne procedury przeprowadzania kontroli administracyjnych przewidzianych odpowiednio w art. 11 lub 26. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia wnioski o wsparcie i kolejne wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia. Analogiczne reguły wprowadza rozporządzenie nr 65/2011. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do środków ze zobowiązaniami wieloletnimi beneficjent składa roczny wniosek o płatność. Państwa członkowskie mogą jednak zrezygnować ze składania rocznych wniosków o płatność, jeżeli wprowadzą skuteczne alternatywne procedury przeprowadzania kontroli administracyjnych przewidzianych odpowiednio w art. 11 lub 24. Z wywodów tych płynie dla badanej sprawy konkluzja, że wymóg corocznego składania wniosków, wprowadzony krajowym rozporządzeniem z 2013 r., w pełni odpowiada zasadom wynikającym z prawa unijnego.

20 WSA zgodził się z organem odwoławczym, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu pobranych płatności, wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W kontekście wskazanych przesłanek Sąd I instancji przyznał rację organowi, że wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2013-2014 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał wymogu 5-letniego zobowiązania uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności na 2013 i 2014 r. oraz po wypłacie tych płatności. Słusznie ponadto organ zwrócił uwagę, że to wnioskodawca decyduje o treści wniosku, który podpisuje i wnosi do ARiMR. Składając własnoręczny podpis na formularzu wniosku oświadcza, że zna zasady przyznawania za nie płatności oraz zobowiązuje się do przestrzegania nałożonych na rolnika obowiązków, m. in. w zakresie terminowego składania wniosku o przyznanie kolejnych płatności lub informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem nieprzestrzeganie tych zasad i obowiązków wiąże się z koniecznością poniesienia za to odpowiedzialności.

21 Ponadto winą za niezłożenie wniosku skarżący obarcza inny organ tj. Lubelski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w K. Z takim twierdzeniem, według WSA nie sposób się zgodzić. Ośrodki doradztwa rolniczego działają na podstawie ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz.U. z 2016 r., poz. 356). Zadania jednostek doradztwa rolniczego zostały enumeratywnie sformułowane w art. 2 i 4 wspomnianej ustawy i sprowadzają się do doradzania, informowania, szkolenia i edukowania. Ich rozszerzenie jest możliwe tylko w trybie przewidzianym w art. 15 ustawy, który stanowi, że wyłącznie minister właściwy do spraw rozwoju wsi, może w drodze rozporządzenia nałożyć na jednostkę doradztwa rolniczego obowiązek realizacji dodatkowych zadań z zakresu doradztwa rolniczego innych niż określone w art. 4 ust. 1 i 2, mając na względzie realizację szczególnie ważnych celów gospodarczych lub społecznych albo potrzeby obrony kraju, właściwy minister wydałby stosowne rozporządzenie. Proste zestawienie zadań jednostek doradztwa rolniczego wynikających z ustawy, z twierdzeniem skarżącego o zobowiązaniu Ośrodka do złożenia w jego imieniu wniosku o płatności rolnośrodowiskowe za 2015 rok wskazuje na brak "pomyłki właściwego organu lub innego organu". Zresztą sam skarżący wskazuje na "zwyczaj niepisanego prawa lokalnego" w powyżej wskazanym działaniu organu, co umacnia stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie znając powyższych okoliczności nie mógł naruszyć przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 8, art. 11 k.p.a.) i to w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik postępowania.

22 Odnosząc się do żądania skarżącego uchylenia zaskarżonej decyzji, by mógł wykazać zaistnienie "siły wyższej", WSA stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wystąpiły określone w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności, gdyż strona nie zgłosiła w wymaganym terminie zaistnienia przesłanki wskazanej w § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika).

23 Sądu I instancji zauważył, że z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że okoliczność wystąpienia siły wyższej nie została skutecznie zgłoszona przez stronę ani też przez upoważnioną przez nią osobę na piśmie właściwemu organowi, w wymaganym terminie – tj. w terminie 10 dni od dnia, kiedy było to możliwe. Strona otrzymała dnia [...] sierpnia 2015 r. zawiadomienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych z tytułu programu rolnośrodowiskowego (k. 209 akt administracyjnych). W piśmie wskazano, że przyczyną wszczęcia postępowania jest "zaniechanie kontynuowania zobowiązania". Oznacza to, że skarżący dowiedział się o braku jego wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. najpóźniej w dniu [...] sierpnia 2014 r. WSA stwierdził, że skarżący brał aktywny udział w postępowaniu administracyjnym i nie było żadnych przeszkód, aby zapoznał się z aktami sprawy. Skarżący miał, więc możliwość powoływania jeszcze w toku postępowania administracyjnego wątpliwości związanych z zaistnieniem przesłanki siły wyższej. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał.

24 W ocenie Sądu I instancji za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie może przemawiać powołanie się przez skarżącego na wyrok WSA w Gliwicach z 3 marca 2016 r. (IV SA/Gl 789/15), który w podobnej (zdaniem skarżącego) sprawie uchylił zaskarżoną decyzję. Przyjęty przez określony sąd sposób rozstrzygnięcia podobnej kwestii prawnej nie obliguje innego sądu do zastosowania takiego samego rozwiązania, zwłaszcza, gdy ten drugi sąd nie podziela wykładni przyjętej przez pierwszy sąd.

25 Z oczywistych względów, zdaniem WSA, prawidłowo organ wykluczył możliwość zastosowania przepisów dotyczących odstępstwa od ustalenia kwoty nienależnie pobranej w przypadku, gdy jej równowartość nie przekracza 100 euro. Ustalona przez organ kwota nienależnie pobranych płatności wielokrotnie przewyższa tą wielkość.

26 Mając powyższe na uwadze Sądu I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.).

27 W złożonej skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o:

28 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

29 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

30 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

31 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

32 1) nieważność postępowania definiowaną przez przepisy art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na niezałączeniu przez organy administracyjne kompletu akt sprawy, tj. notatek służbowych sporządzanych w sierpniu 2015 r., z których jednoznacznie wynika, że skarżący zgłosił we właściwym terminie organom administracyjnym fakt zaistnienia potencjalnej szczególnej okoliczności wraz z wnioskiem o przesłuchanie T. K., na skutek, czego organy jedynie zapytały T. K. (po uprzednim wysiłku poczynionym przez skarżącego, aby sprowadzić tego świadka do ARiMR w Chełmie) czy coś wie o sprawie - bez formalnego przeprowadzenia przesłuchania, bez odebrania od niego przyrzeczenia, bez pouczenia o odpowiedzialności za składania fałszywych zeznań, bez zbadania czy jest w stanie świadomości pozwalającym na składanie oświadczeń wiedzy, bez udziału lekarza psychiatry; co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponował całokształtem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i gdyby tylko Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponował tymi niezałączonymi do akt sądowych z winy organów dowodami, to z pewnością WSA musiałby dość do przekonania, że skarżący zgłosił potencjalną przyczynę niezłożenia wniosków w terminie, a także wnosił w zakreślonym przepisami terminie o przesłuchanie potencjalnie winnego T. K., zaś organy nie poinformowały W. Ł. o tym, że notatka służbowa (art. 72 k.p.a.) nie stanowi protokołu przesłuchania (art. 67 k.p.a.), czym naruszono zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) i wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się organy(art. 11 k.p.a.), a także oczywiście zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1 oraz § 3 a także 80 k.p.a.), co w bezpośredni sposób przełożyło się na możliwość obrony praw skarżącego, gdyż pełnomocnik skarżącego przystępujący do sprawy dopiero na etapie postępowania sądowo administracyjnego nie mógł przypuszczać, że organy nie wypełniły obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., nie przedstawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.

33 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

34 a. art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (dalej jako: "Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006") w zw. z § 45 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 13 marca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 361) (dalej jako: "Rozporządzenie rolnośrodowiskowe") poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki wymagane przez te przepisy do ich zastosowania, skarżący zgłosił w przepisanym terminie szczególną okoliczność wraz z wnioskami dowodowymi, co powinno spowodować odstąpienie od nakazania zwrotu dopłat oraz poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na:

35 - uznaniu, że choroba pracownika ośrodka doradztwa rolniczego T. K., z powodu, której, jak należy domniemywać wprowadził w błąd skarżącego, co do swych kompetencji, nie może być uznana jako działanie siły wyższej,

36 - uznaniu, że choroba pracownika ośrodka doradztwa rolniczego musiała być dla strony oczywistą okolicznością, podczas gdy T. K. nie miał żadnej obligacji prawnej do wydania skarżącemu swojej dokumentacji medycznej, jak także odmówił przedstawienia prawdziwego, pełnego toku wydarzeń właściwym organom,

37 - a także poprzez dojście do tej konkluzji, że organy administracji nie były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania dowodowego (przesłuchania T. K.) celem całościowego wyjaśnienia sprawy, w tym zobowiązań przyjętych przez T. K. w wykonaniu łączącej go ze skarżącym umowy, okoliczności choroby i jej wpływu na interpretację stanu faktycznego,

38 b) art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu oczywistych faktów, że:

39 - choroba psychiczna pracownika wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego- samorządowej wojewódzkiej osoby prawnej nie jest zjawiskiem, o którym petent tego ośrodka może się z łatwością dowiedzieć,

40 - o ile ta osoba nie wyraziła zgody na wgląd do jej dokumentacji zdrowotnej, skarżący nie dysponował prawnymi środkami na przymuszenie jej do ich ujawnienia, a tym samym skarżący nie dysponował środkami pozwalającymi na zdobycie wymaganych przez ten przepis dowodów,

41 - co zaś doprowadziło do sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny zrównał właściwie inne przypadki siły wyższej (takie jak kataklizm) z sytuacją, w której skarżący nie mógł się dowiedzieć ze źródła innego jak tylko od T. K. o jego chorobie,

42 - co ostatecznie doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu i uznania, że skarżącemu otworzył się 10-dniowy termin na złożenie stosownej informacji wraz z dowodami już w dniu [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy termin ten mógł otworzyć się skarżącemu dopiero po całościowym wyjaśnieniu sprawy choroby pracownika ośrodka doradztwa rolniczego przez właściwe organy - we wcześniejszym terminie skarżący nie miał przecież żadnych dowodów, które mógł przedstawić właściwym organom.

43 c. art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej jako "Rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011"), poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja stanu faktycznego pozwalała przyjąć, że przepisy te muszą znaleźć zastosowanie, a organ był zobowiązany odstąpić od domagania się zwrotu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

44 d. § 57d pkt 1 lit b oraz pkt 2 lit. b Rozporządzenie rolnośrodowiskowego w zw. z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarżący twierdził, czemu organ nie zaprzeczył, że realizował plan rolnośrodowiskowy zgodnie z umową, zaś ograniczenie skutku tego przepisu wyłącznie do osób, które realizowały płatność rolnośrodowiskową dopiero od 15 marca 2014 r, stanowi nieuprawnioną dyskryminację rolników, którzy rozpoczęli realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego wcześniej, co sprawia, że dochodzi do bezzasadnego niekorzystnego różnicowania sytuacji obywateli w tych samych stanach faktycznych, co łamie zasady demokratycznego państwa prawnego,

45 e. art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z § 39.1.4 Rozporządzenia Rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy:

46 - generalną zasadą Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jest to, iż nie powinno się karać beneficjenta w przypadku prawidłowej realizacji programu,

47 - § 57d Rozporządzenia Rolnośrodowiskowego (stanowiącym wyjątek od § 39.1.4 tegoż rozporządzenia) z niezrozumiałych przyczyn nie został rozszerzony na wszystkich beneficjentów korzystających w dalszym czasie z już wcześniej rozpoczętych programów rolnośrodowiskowych,

48 - przepis rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest w swoich założeniach niezgodny z nadrzędną normą prawa międzynarodowego,

49 - nazbyt zbiurokratyzowane prowadzenie postępowania doprowadziło do upadku finansowego wsparcia rolnika, co jest sprzeczne z ideą programów pomocowych oraz ideą niesienia pomocy osobom, które wywiązują się faktycznie ze swoich zobowiązań, co powinno skutkować uznaniem, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności.

50 3) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podnoszę, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

51 f. art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający na wydaniu rozstrzygnięcia, pomimo, że organy administracyjne nie przekazały Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu pełnych akt sprawy zgromadzonych na etapie przedsądowym przez organy (o czym była mowa przy zarzucie nieważności postępowania),

52 g. przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, tj.:

53 - art. 67 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 72 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 8, 9, 11 i 14 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieudzielenia skarżącemu informacji przez organy, że notatka służbowa nie może być dowodem w sprawie i nie posiada waloru dowodu, jaki posiadałby protokół z przesłuchania w charakterze świadka T. K., zaniechanie przesłuchania świadka T. K. utrwalonego w formie protokołu a także nieprzeprowadzenia dowodów z urzędu przed organy celem wyjaśnienia istotnych okoliczności zgłaszanych przez stronę,

54 - art. 7, art. 77 § 1 i 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organów, które to decyzje zostały wydane bez przeprowadzenia niezbędnych w sprawie dowodów, a część z tych koniecznych w sprawie dowodów zastąpiono treścią notatek urzędowych,

55 - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez poczynienie niezgodnych z dokumentacją akt administracyjnych ustaleń, że organy wzywały skarżącego do czynnego udziału w sprawie, informowały o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzi skarżącego, podczas, gdy organy administracyjne I i II instancji nie dopełnił procedur wymaganych przez art. 10 k.p.a. i nie wezwały skarżącego w trybie art. 10 k.p.a. do wypowiedzenia się, co do zgromadzonych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, co miało znaczące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ gdyby organy wezwały skarżącego do wypowiedzenia się, co do dowodów to doszłoby do ustalenia, że za brak odpowiedniego wniosku odpowiedzialny może być pracownik Lubelskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w K., co z kolei doprowadziłoby do podjęcia przez organy działania z urzędu (w ramach art. 7 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a.) i skierowania zapytania przez organ do LODR celem wyjaśnienia sprawy;

56 h. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. z uwagi na nieprzekazanie sprawy do ponowne rozpoznania celem ustalenia, na drodze kompleksowego i prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, celem ustalenia, w jakiej konkretnie dacie skarżący dowiedział się o chorobie psychicznej T. K., gdyż jak wynika z niezałączonych do WSA notatek, ww. pracownik LODR w K. w sierpnia 2015 r. (wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) nie przyznał się, że nie przekazał wniosków Skarżącego i dopiero w grudniu 2016 r. oświadczył pisemnie skarżącemu prawdziwe przyczyny nieprzekazania akt, co dało się logicznie wywnioskować z załączonej przez stronę dokumentacji medycznej T. K. oraz przedstawionego na rozprawie przed WSA pisemnego oświadczenia T. K. z grudnia 2016 r., nieprzyjętego przez WSA do akt postępowania bez podania przyczyny, podczas gdy dokument ten z oczywistych względów nie mógł zostać przedstawiony w postępowaniu administracyjnym, nie zmierzał do przedłużenia postępowania i miał zasadnicze znaczenie dla sprawy. Jak wynika z oświadczenia z dnia 1 grudnia 2016 r. przed 01.12.2016 r. T. K. odmawiał przekazania organom oraz skarżącemu informacji, co do przyczyn nieprzekazania przez niego dokumentów oraz co do faktycznego zaistnienia zobowiązania się przez niego do wykroczenia poza uprawnienia ODR i ustnego zobowiązania się do złożenia wniosków w imieniu skarżącego,

57 i. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., z uwagi na nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem kompleksowego wyjaśnienia sprawy z uwagi na ujawnienie przed Sądem nowych dowodów, w tym zaświadczenia lekarskiego T. K. potwierdzających twierdzenia skarżącego, które to dowody nie były znane organom administracji w toku rozpoznawania sprawy, a które to dowody należało uznać, jako nową okoliczność w sprawie wymagającą zbadania, zwłaszcza ze względu na art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011,

58 j. przepisów art. 2 oraz art. 45 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew zasadzie sprawiedliwego procesu, w sposób stronniczy chronił interesy fiskalne Skarbu Państwa, nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe skarżącego, w szczególności niezgodne z wszelkimi prawidłami proceduralnymi było przekazanie przez organy administracji niekompletnych akt administracyjnych do Sądu,

59 k. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia w sprawie dowodu z oświadczenia T. K. z 01.12.2016 r. pomimo, że dowód ten nie prowadził do przedłużenia postępowania, a jego treść miała zasadnicze znaczenie dla ustalenia początku terminu z art. art. 47 ust..2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zignorował zupełnie okoliczność, że Skarżący nie miał możliwości przedstawienia oświadczeń tegoż świadka w postępowaniu administracyjnym z uwagi na [a.] brak współpracy ze strony świadka [b.] uchybienia organów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz zaniechania przez organ przesłuchania świadka. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zaświadczenia lekarskiego T. K., znajdującego się w aktach sprawy (k.51), będącego dowodem na leczenie psychiatryczne T. K. Gdyby wskazane dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, Wojewódzki Sąd Administracyjny musiałby stwierdzić, że skarżący nie ponosi winy za niezłożenie informacji na etapie postępowania administracyjnego i że winę w tym zakresie ponosi T. K., pracownika LODR w K., który jako pracownik wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego nadużył zaufania petenta, wprowadzając go w błąd poprzez złożenie fałszywego zobowiązania, z którego się nie wywiązał, a które to zobowiązanie przekraczało także jego kompetencje.

60 l. przepisów art. 2 Konstytucji RP albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zignorował zasadę jednolitości orzecznictwa, wynikającą z zasad demokratycznego państwa prawnego j nie zastosował do podobnego stanu faktycznego będącego podstawą wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2016 r. (IV SA/G1 789/15) tożsamego rozstrzygnięcia. Miało to wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślono w orzeczeniu WSA w Gliwicach: oceny wymaga charakter w jakim występował doradca, zważając w szczególności na to. że do zadań jednostek doradztwa rolniczego należy udzielanie pomocy rolnikom i innym mieszkańcom obszarów wiejskich w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy przy ubieganiu się o przyznanie pomocy finansowanej lub współfinansowanej ze środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub innych instytucji krajowych lub zagranicznych. Dopiero ustalenia poczynione w tym zakresie mogą stanowić podstawę do oceny czy w przedmiotowej sprawie zachodzi inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

61 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

62 Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

63 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

64 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

65 Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych – nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

66 W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).

67 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności postępowania podniesionego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie ma on uzasadnionych podstaw. Przypomnieć trzeba, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując skargę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Podkreślić należy, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów, a niedołączenie jej do akt sprawy nie daje podstawy do uznania, że sąd orzekał w spawie w oparciu o niekompletne akta. Nadto zauważyć należy, że w decyzji (strona 3-4) organ I instancji przedstawił okoliczności wszczęcia postępowania w sprawie i przebieg kontaktów pracowników Agencji ze skarżącym. Powyższe uwagi wskazują także na niezasadność zarzutu podniesionego w pkt 3)f. petitum skargi kasacyjnej.

68 Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Postępowanie to zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

69 Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została, bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

70 Z powyższego należy, więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego byłoby płatnościami nienależnie pobranymi. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce. W świetle wyżej wskazanej regulacji, skarżący nie może skutecznie czynić organom zarzut, że nie przeprowadził dowodów z urzędu celem wyjaśnienia, w jego ocenie, istotnych okoliczności. To skarżący, bowiem obowiązany jest wykazać aktywność dowodową. Z akt sprawy nie wynika, aby organy w tym zakresie czyniły skarżącemu przeszkody, czy także ograniczały skarżącemu czynny udział w sprawie. Skarżący nie wykazał, że organy odmówiły mu udzielenia informacji i wyjaśnień w związku z toczącym się postępowaniu. Wręcz przeciwnie, pracownicy Biura Powiatowego w Chełmie informowały skarżącego o terminie wniosków transferowych, jak również o terminie składania wniosków w przypadku przekazania gospodarstwa oraz o tym, że termin złożenia wniosku nie podlega przywróceniu, a także na jego prośbę miał możliwość zapoznania się notatkami sporządzonymi przez pracowników tego biura na okoliczność przeprowadzonych z nim rozmów. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy nie miały obowiązku wezwania skarżącego w trybie art. 10 k.p.a. z przyczyn wyżej wyjaśnionych. Dlatego też nietrafne są zarzutu zawarte w pkt 3)g. petitum skargi kasacyjnej.

71 Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć, jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

72 W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu I instancji, co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. WSA postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Ustalenie w jakiej dacie skarżący dowiedział się chorobie T. K. nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Albowiem, aby można było rozważyć zaistnienie w sprawie kategorii sił wyższych, a także innych wyjątkowych okoliczności podnoszonych przez skarżącego, istotnym jest ustalenie, kiedy skarżący dowiedział się o tym, że T. K. nie złożył jego wniosek o przyznanie płatności na 2015 r., pomimo, iż do tego się zobowiązał. Stwierdzić, bowiem należy, że terminu 10 dniowy określony w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 rozpoczyna biegu z chwilą, kiedy skarżący dowiedział się, że jego wniosek nie został złożony, nie zaś z chwilą, kiedy skarżący uzyskał wiedze o przyczynach niezłożenia jego wniosku. Sąd I instancji wskazał, że skarżący wiedze o niezłożeniu jego wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. uzyskał najpóźniej w dniu 24 sierpnia 2014 r. Stanowisko to należy zaakceptować i stwierdzić, że z tą chwila skarżący miał możliwość zgłosić wystąpienie siły wyższej.

73 Odnosząc się do pozostałych zarzutów [pkt 3)i-l petitum skargi kasacyjnej] zgłoszonych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć wymaga, że naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje, bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest, więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

74 Uwagi te są o tyle konieczne, że zarzuty wyżej wymienione nie zostały uzasadnienie. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza, bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi, więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym, stwierdzony brak uzasadnienia wskazanych zarzutów uniemożliwia ocenę ich zasadności, co powoduje, że nie mogą przynieść skarżącemu oczekiwanego efektu.

75 W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, to jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 w związku § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niezastosowanie i ich niewłaściwą wykładnię [pkt 2)a. petitum skargi kasacyjnej]. Natomiast w punkcie 2)b. petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenie art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania. Analiza tych zarzutów jak i sporządzonego uzasadnienia prowadzi do stwierdzenia, że przez wskazane zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych i ich ocenę dokonaną przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, niepubl.).

76 Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może, bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

77 Wobec zaś braku wskazania skutecznych zarzutów podważających ustalenia faktyczne należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy i zaaprobowany przez Sąd I instancji, jest prawidłowy, czyli w sprawie nie wystąpiły określone w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności, gdyż skarżący nie zgłosił w wymaganym terminie zaistnienia przesłanki wskazanej w § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podkreślić, bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji stwierdza się, że niepostawienie w skardze zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04, LEX nr 187142). Niepodważenie skuteczne dokonanych w sprawia ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest nimi związany i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Wobec tego, skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazane wyżej, nie mogą prowadzić do zakwestionowania wyroku WSA w zakresie poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, dlatego należało uznać je za nieusprawiedliwione.

78 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, tj. zarzutu w punkcie 2)c. petitum skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 – Stwierdzić należy, że prawodawca unijny wprowadza w tym przepisie, dwie kumulatywne przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu przyznanej nienależnie płatności. Stosownie, bowiem do art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia "obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności". Na gruncie tego przepisu konieczne jest spełnienie łącznie dwu przesłanek, a mianowicie po pierwsze, dokonania płatności na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz po drugie, braku możliwości wykrycia przez rolnika błędu. W świetle powyższego trafne jest stanowisko WSA, że płatności wypłacone w latach 2013-2014 się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał wymogu 5-letniego zobowiązania uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności za wymienione lata oraz po wypłacie tych płatności. Wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2013-2014 nie wynikała, więc z pomyłki Agencji. O pomyłce organu można mówić, gdy błąd odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu, konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. Podzielając ten kierunek rozumowania - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży, zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje zarówno spełnienie warunków w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. Wnioskujący producent rolny musi się w konsekwencji liczyć z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach, które nie uprawniały go do płatności rolnych, w tym cele programu nie są realizowane, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana, jako płatność nienależna i podlegającą zwrotowi. Rola organu w tym obszarze sprowadza się natomiast do nadzoru i kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej pomocy. Jeśli zatem organ wykazał w sposób niewątpliwy, że skarżący nie złożył wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., ani informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to nie można temu organowi zarzucić pomyłki w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011.

79 W zarzucie zawartym w punktu 2)c. petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił niezastosowanie § 57d pkt 1 lit b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenie rolnośrodowiskowego, który powiązał z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten uznać należy za niezasadny. Jak stwierdził sam skarżący wyjątek wynikający z unormowania zawartego w § 57d rozporządzenie rolnośrodowiskowego odnosi się do rolników, którzy program rolnośrodowiskowy realizują od 15 marca 2014 r. W przypadku skarżącego przepis ten nie mógł być zastosowany z uwagi na to, że swój program rolnośrodowiskowy realizuje od 2013 r. W tym miejscu wskazać, należy, że art. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjną zasadę państwa prawa, jako jedną z zasad ustroju państwa. W zasadzie tej została wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. A zatem, nie można czynić zarzut, że w sprawie nie zastosowano wskazanego przepisu, skoro w przypadku skarżącego nie miał zastosowania. Nadto zauważyć trzeba, że charakter zasady równości, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jednak jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć "uzasadniony charakter" albo "znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W przypadku omawianej regulacji jest to moment rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z powyższych względów zarzut ten nie jest zasadny.

80 W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podniósł także, zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Wskazać należy, że przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 należy odczytywać, jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 667/17, LEX nr 2357173). Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16, LEX nr 2337645). Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4983/16, LEX nr 2303953). Skarżący formułując zarzut opisany w punkcie punktu 2)c. petitum skargi kasacyjnej, art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 powiązał z § 39.1.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a przepis taki nie istnieje. Podkreślić trzeba, że § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dzieli się na wiele jednostek redakcyjnych (ustępu, punkty, litery). Precyzyjne określenie przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, jest wymogiem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej i obowiązkiem skarżącego, na co w uzasadnieniu już wskazano. Uzasadnienie odnoszące się do wadliwie sformułowanego zarzutu nie pozwala na ustalenie naruszenie, jakiego przepisu skarżący zarzuca, albowiem nie przytoczono jego treści, wskazano także na naruszenie § 37.1.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przepisu nieistniejącego.

81 Z powodu wskazanych braków podniesionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić zasadności omawianego zarzutu, co czyni go nieskutecznym.

82 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.