Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2022 r., I GSK 1569/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2022 r., I GSK 1569/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G., J. D., L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2701/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G., J. D., L. D. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A. Sp. z o.o. w G., J. D. oraz L. D. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2701/21, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G., J. D., L. D. (dalej: skarżący lub wnioskodawcy) na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR lub organ) z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

3 Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że skarżący złożyli wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020.

4 Pismem z [...] grudnia 2020 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała wnioskodawców o niewybraniu projektu do dofinansowania ze względu na niepełnienie wszystkich kryteriów oceny.

5 Odnosząc się do oceny kryteriów punktowanych wskazano, że w ramach kryteriów nr 1 "Istota projektu" i nr 3 "Wdrożenie wyników projektu" przyznano po 3 punkty, a za kryterium nr 4 "Wdrożenie na terenie RP" przyznano 1 punkt.

6 W ramach kryterium nr 2 "Realizacja projektu" przyznano 2 punkty. Wyjaśniono, że harmonogram projektu (plan prac) jest realistyczny, jednak nie jest w pełni adekwatny do zakładanych rezultatów. Brak adekwatności harmonogramu projektu wynika m.in. z nakładania się na siebie poszczególnych etapów prac. Poza badaniami cytotoksyczności nie zaplanowano badań przedklinicznych, tzn. zachowania się powłok w warunkach in-vivo, co może być bezpośrednią przyczyną pozyskania zgody Komisji Bioetycznej na badania kliniczne na ludziach. Wskazano, że część kamieni milowych (efekt końcowy) dla poszczególnych etapów prac nad projektem została określona w sposób niemierzalny, tym samym są niemożliwe do weryfikacji. Co do zespołu projektowego podniesiono, że role poszczególnych osób i zakres zadań nie zostały precyzyjnie określone.

7 W ramach kryteriów "TAK/NIE" od 2 do 9 projekt nie uzyskał akceptacji w ramach kryterium nr 2 "Budżet projektu".

8 Wyjaśniając ocenę kryterium nr 2 wskazano, że poszczególne pozycje wydatków zaplanowanych w budżecie są zgodne z katalogiem wskazanym w Przewodniku kwalifikowalności kosztów w ramach POIR. W budżecie projektu zaplanowano koszty wynagrodzeń (W), pozostałych kosztów bezpośrednich (Op) oraz kosztów pośrednich (O). Ponadto koszty zostały prawidłowo przydzielone do poszczególnych etapów prac: badań przemysłowych (etapy 1-4), prac rozwojowych (etapy 5-6) i prac przedwdrożeniowych (etap 7). Jednak nie wszystkie przewidziane w ramach projektu koszty kwalifikowalne zostały przyporządkowane adekwatnie do zaplanowanych w projekcie prac B+R. Koszty pośrednie projektu O wyliczono w postaci ryczałtu w wysokości 25% kosztów bezpośrednich dla badań przemysłowych i prac rozwojowych. W kosztach W znalazły się koszty wynagrodzeń, w których stanowiska zostały połączone w grupy. W ramach jednej grupy wpisano różne stanowiska, o odmiennym zakresie obowiązków; w uzasadnieniu nie przypisano odpowiednio zadań, z uwagi na różny zakres obowiązków; w metodzie szacowania nie wskazano stawek godzinowych itp. Dodatkowo, kluczowa kadra jest zatrudniona we wszystkich etapach prac przemysłowych i rozwojowych (1-6), pomimo, że etapy te znaczącą na siebie nachodzą. W metodzie szacowania wnioskodawcy nie uwzględnili uzasadnienia dla takiego przyjęcia kosztów. W kosztach Op, w uzasadnieniu oraz w metodzie szacowania nie wyjaśniono co kryje się pod określeniem "peryferia" przypisanym do niemal każdego planowanego w zakupach urządzenia. W związku z tym, część kwot nie została uprawdopodobniona i nie jest kwalifikowalna. Wnioskodawcy nie uwiarygodnili wskazanych kosztów, np. poprzez oferty. Koszty te są kosztami niekwalifikowalnymi. W kosztorysie znajduje się również szereg innych nieprawidłowości, np. wskazano koszt "SEM z EDS i peryferiami" ale nie wskazano jaka będzie forma pozyskania tego urządzenia. Tymczasem zakup środków trwałych nie jest formą akceptowalną zgodnie z Przewodnikiem kwalifikowalności. Koszt zakupu sprzętu laboratoryjnego "wykorzystywany do badań przemysłowych ASKL" również nie został uwiarygodniony. W kosztach Op znalazły się takie koszty jak: "przeprowadzenie badań w warunkach ambulatoryjnych" oraz "pomocniczych usług obcych, które są niezbędne do realizacji projektu". Wydatki te nie są kwalifikowalne z uwagi na to, że Konsorcjanci planują w ramach tych kosztów zatrudnić lekarzy stomatologów i profesorów, mimo rozbudowanej kadry B+R uwzględnionej w kategorii W. Dodatkowe osoby są zbyteczne, z uwagi na ilość etatów osób zatrudnionych – Kategoria Wynagrodzenia. Tym samym wysokość kosztów pośrednich wyliczona matematycznie w postaci ryczałtu w wysokości 25% kosztów bezpośrednich dla badań przemysłowych i prac rozwojowych też nie została uwiarygodniona z uwagi na koszty niekwalifikowalne w kategoriach W oraz Op.

9 Skarżący złożyli protest, w którym zarzucili nieprzestrzeganie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w odniesieniu do kryterium punktowego nr 2 "Realizacja projektu" i kryterium "TAK/NIE" nr 2 "Budżet projektu".

10 NCBR pismem z [...] marca 2021 r. nie uwzględniło protestu.

11 Odnosząc się do zarzutów w zakresie kryterium nr 2 "Realizacja projektu" organ wskazał, że realizacja etapów nr 1 i 2 może zachodzić równolegle względem siebie ze względu na podział prac na inżynierskie i medyczne. Jednocześnie długość etapu nr 3 nie została zaplanowana prawidłowo, bowiem okres 20 miesięcy należy uznać za nieadekwatnie wydłużony w sytuacji, gdy wnioskodawcy uzasadniają jego długość "koniecznością przeprowadzenia szerokich badań nad wyszczególnionymi powłokami", a jednocześnie wskazują na wysokie kwalifikacje w zakresie znajomości metod weryfikacji materiałów protetycznych. Powoduje to, że czas założony na realizację etapu nie jest adekwatny. Ponadto poszczególne kamienie milowe (efekty końcowe etapów) zostały przedstawione w sposób niemierzalny w stosunku do zdefiniowanej nazwy kamieni.

12 W ramach drugiego z zakwestionowanych kryteriów "Budżet projektu" organ wskazał, że nie podtrzymuje pierwotnej oceny w zakresie poprawności przyporządkowania poszczególnych pozycji w budżecie do odpowiednich kategorii kosztów, natomiast podzielił pierwotną ocenę, że koszty wynagrodzeń nie mogły zostać połączone w grupy, lecz powinny zostać rozdzielone zgodnie z regulaminem umieszczania poszczególnych pozycji w budżecie.

13 WSA oddalił skargę wnioskodawców na pismo NCBR z [...] marca 2021 r.

14 W motywach wyroku WSA przypomniał, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa i z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Przy czym zaznaczył, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym Regulamin przeprowadzania konkursu Szybka ścieżka (dalej: Regulamin konkursu), a także m.in. wskazane w załącznikach do Regulaminu: Kryteria wyboru projektów – Poddziałanie 1.1.1 POIR.

15 WSA wskazał, wniosek skarżących nie spełnił części spośród ustanowionych Regulaminem konkursu warunków koniecznych do łącznego spełnienia dla wybrania projektu do dofinansowania. Niezrealizowanie któregokolwiek z nich, skutkowało odmową wybrania projektu do dofinansowania.

16 Skarżący kwestionują negatywną ocenę wniosku w odniesieniu do kryterium nr 2. "Realizacja Projektu" (2 pkt) i kryterium "TAK/NIE" nr 2 "Budżet Projektu" (NIE).

17 W odniesieniu do oceny kryterium punktowego "Realizacja projektu" WSA podzielił stanowisko dotyczące przedstawienia poszczególnych kamieni milowych (efektów końcowych etapów) w sposób niemierzalny w stosunku do zdefiniowanej nazwy kamieni, pomimo tego, że skarżący otrzymali rekomendacje panelu ekspertów co do sugerowanego poprawienia wniosku (pismo z [...] września 2020 r.). WSA zgodził się z organem, że przywołane we wniosku (w poprawionej wersji) parametry nie mierzą wskazanych kamieni milowych. Dla przykładu wskazać można na nazwę kamienia milowego dla etapu nr 1: "Opracowanie zbioru procedur projektowania i wytwarzania szablonów chirurgicznych zapewniających wymagane tolerancje" i jego Parametry, które winny zostać dostosowane do tej nazwy. Tymczasem jako Parametry dla tego kamienia milowego wskazano "głębokość osadzenia implantu do 0,2 mm w osi projektowanego implantu" oraz "odległość osi wszczepianego implantu od projektowanej osi implantu do 0,2 mm". Prawidłowa jest zatem konkluzja, że wskazane Parametry w żaden sposób nie mierzą "zbioru procedur", bowiem nie definiują w sposób mierzalny samego sposobu ich opracowania, natomiast odnoszą się już do efektów ewentualnego stosowania opracowanych procedur. W szczególności zabrakło wskazania liczby planowanych do opracowania procedur, ich formy, specyfikacji czy metodologii ich opracowania. Podobnie w odniesieniu do nazwy i Parametrów kamienia milowego dla etapu nr 2 można wskazać, że jest w nim mowa o "utworzeniu protokołu", gdy w opisie Parametrów jest mowa o: "kątach pomiędzy osią toru wyłaniania łączników implantologicznych", nie zaś o parametrach protokołu, który ma być kamieniem milowym. Słuszne jest więc stanowisko, że podane Parametry nie są parametrami w zakresie mierzalności i możliwości zweryfikowania "utworzenia protokołu", którego formy i cech nie przedstawiono. Zatem stwierdzona niemierzalność zdefiniowania kamieni milowych nie polegała na tym, że opis ich Parametrów w ogóle nie zawierał mierzalnych wartości (jednostek miary, jak np. mm), ale dlatego, że podane we wniosku parametry nie były spójne z nazwą danego kamienia milowego lub nie odnosiły się do zakresu prac danego etapu. Samo podanie dających się obiektywnie zmierzyć wartości nie może zostać uznane za prawidłowe, jeśli nie odnoszą się one do przeznaczonego do mierzenia zakresu prac, a tym samym do efektu końcowego danego etapu. Jak wynika z Kryteriów, projekt nie mógł uzyskać więcej niż 2 punktów, jeżeli: "kamienie milowe nie zostały zdefiniowane w sposób mierzalny". Przedmiotowa "mierzalność" musi odnosić się zatem do definicji kamieni milowych, które zamierzali osiągnąć wnioskodawcy. Stwierdzona niespójność nazwy i Parametrów, pomimo wyraźnych rekomendacji panelu ekspertów w tym zakresie, obciążają skarżących, jako odpowiedzialnych za treść wniosku.

18 WSA podzielił także stanowisko organu w odniesieniu do oceny kryterium TAK/NIE nr 2 "Budżet projektu". Zasadniczą kwestią sporną było ujęcie kosztów Wynagrodzeń (W), które zdaniem organu winny zostać przedstawione rozdzielnie. Sąd podzielił stanowisko, że zachodziła konieczność rozbicia kosztów W na poszczególne osoby/stanowiska, przede wszystkim z tego względu by stwierdzić, czy role/zakresy obowiązków poszczególnych pracowników nie dublują się, a tym samym, czy omawiane koszty są niezbędne i adekwatne. Zasadna jest przy tym teza, że połączenie w jednej pozycji różnych stanowisk przy jednoczesnym braku podania precyzyjnych informacji o zakresach zadań poszczególnych osób umieszczonych łącznie w jednej pozycji stanowiło podstawę do zakwestionowania tak niejasno ujętych kosztów. Wnioskodawcy mieli możliwość korekty budżetu w zakresie wynagrodzeń, jednak nie zastosowali się do nich w sposób rekomendowany przez ekspertów. Z tego względu eksperci ocenili zakres danych zamieszczonych w poprawionym wniosku jako "NIE" i w uzasadnieniu oceny zawarli stanowisko w tej kwestii w informacji o nieuwzględnieniu protestu (a wcześniej inny zespół ekspertów w informacji o niewybraniu projektu) – co należy do zakresu oceny eksperckiej. Skarżący przystępując do konkursu przyjęli jego zasady, zatem powinni byli zastosować się do zapisów Instrukcji wypełniania wniosku i w odpowiedni sposób przedstawić we wniosku wymagane dane. Ponadto wnioskodawcy byli proszeni o korektę budżetu w ramach przekazanych rekomendacji, gdzie wprost poproszono o przedstawienie danych w budżecie zgodnie z Instrukcją. W konsekwencji, jeśli informacje zawarte w dokumentacji aplikacyjnej były nieprecyzyjne, niespójne lub niepełne, to eksperci nie mieli wystarczających danych, aby potwierdzić spełnienie danego aspektu oceny. Również i w odniesieniu do omawianego kryterium, ocenianego przez ekspertów posiadających wiedzę merytoryczną, WSA nie dopatrzył się sprzeczności z zasadami logiki, co prowadzi do ich akceptacji i czyni zbędnym szczegółowe omawianie wszystkich argumentów podnoszonych w toku postępowania konkursowego.

19 WSA dodał, że to na wnioskującym ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to, aby przekonać instytucję rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania. Co więcej, postępowanie konkursowe polega na wyłonieniu najlepszego projektu, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. WSA dodał, że wbrew oczekiwaniom skarżących, rola sądu nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu, ponieważ kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem aktu.

20 W efekcie – w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej – WSA oddalił skargę.

21 Skargę kasacyjną od wyroku złożyli wnioskodawcy, skarżąc go w całości.

22 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

23 I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego:

24 a) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 65.2 i § 64 Regulaminu konkursu polegającego na błędnej wykładni ww. postanowień Regulaminu przez uznanie, że instytucja miała prawo na etapie merytorycznej oceny wniosku do zakwestionowania sposobu wypełnienia pól formularza wniosku w zakresie opisu kamieni milowych w ramach kryterium "Realizacja projektu" oraz opisu stanowisk osób angażowanych do realizacji projektu w zakresie kryterium "Budżet projektu", podczas gdy z ww. postanowień Regulaminu konkursu wynika, że do zakresu warunków formalnych należy forma wypełnienia wniosku zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, a zatem uchybienia te nie powinny być oceniane na etapie merytorycznego rozpoznania wniosku, a winny być przedmiotem wezwania na etapie formalnej oceny wniosku, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej;

25 b) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 65.2 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że treść Regulaminu konkursu respektowała zasadę przejrzystości w zakresie wyraźnego rozdzielenia oceny formalnej i merytorycznej wniosku podczas gdy w § 65.2 Regulaminu konkursu zawarto definicję warunków formalnych, która zawiera niejasne określenie zakresu uchybień podlegających usunięciu jako uchybienia formalne, a prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do uznania, że treść § 65.2 Regulaminu konkursu powoduje niejasność w zakresie oceny, które z uchybień wniosku mają charakter uchybień formalnych, a które podlegają ocenie w ramach oceny merytorycznej wniosku, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej;

26 II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, pomimo istnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez instytucję naruszenia zasady przejrzystości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, co winno skutkować zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej i uwzględnieniem skargi.

27 Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, względnie uchylenie wyroku, uwzględnienie skargi i jej rozpoznanie. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

28 Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

31 Wobec stawianych sądowi pierwszej instancji zarzutów i ich uzasadnienia konieczne jest przypomnienie zasad postępowania kasacyjnego. Otóż, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

32 W świetle art. 176 ppsa skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, w tym powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa). Granice skargi są bowiem wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego – i to w sposób opisany w stawianych zarzutach i ich uzasadnieniu – określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w sposób określony w środku zaskarżenia rzeczywistości zaistniały. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tak więc, nawet gdyby sąd kasacyjny dostrzegł w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji nieprawidłowości, których nie objęła zarzutami strona wnosząca skargę kasacyjną, to wadliwości te nie mogłyby uzasadniać wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie kontrolowanego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza bowiem tylko autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. W związku z tym to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek jednoznacznego wskazania, które konkretnie przepisy prawa materialnego – z precyzyjnym wskazaniem artykułu i jego ewentualnej jednostki redakcyjnej – zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i w czym to uchybienie się przejawia. W przypadku zarzutu błędnej wykładnia konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez sąd pierwszej instancji przepisu i jak prawidłowo winien on być interpretowany. Prawidłowo sformułowany zarzut wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga wyjaśnienia, w czym strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa). Przy naruszeniu prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 ppsa). Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna wymaga indywidualnego uzasadnienia każdego zarzutu, wobec każdego z przepisów, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 12/21 i z 30 września 2021 r. sygn. akt II GSK 565/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

33 Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

34 Na wstępie konieczne jest przypomnienie, że zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na informację NCBR z [...] marca 2021 r. o niewybraniu projektu do dofinansowania ze względu na niepełnienie wszystkich kryteriów oceny. Sporne kryteria to kryterium nr 2 "Realizacja Projektu" (2 pkt) i kryterium "TAK/NIE" nr 2 "Budżet Projektu" (NIE).

35 Skarżący oparli środek zaskarżenia na obu podstawach kasacyjnych.

36 W oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 65.2 i § 64 Regulaminu konkursu przez ich błędną wykładnię (pkt I petitum skargi kasacyjnej). Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

37 W przypadku powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

38 W rozpoznawanej sprawie występuje jednak sytuacja, w której zarzuty postawione w punkcie II petitum skargi kasacyjnej nie mają samodzielnego charakteru, gdyż ich zasadność jest zależna od oceny zarzutów zawartych punkcie I petitum skargi kasacyjnej. Co więcej treść uzasadnienia obu podstaw kasacyjnych jest zbieżna. Zarzut z punktu II petitum skargi kasacyjnej polega bowiem na przypisaniu WSA błędu w tym, że oddalił skargę. Stąd skarżący jako zarzucony przepis podają art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej (w wyniku rozpoznania skargi sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia), który jest tzw. przepisem wynikowym, a więc regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, nie może być uznany za zasadny. Oznacza to, że zarzut z punktu II skargi kasacyjnej mógłby być skuteczny tylko wówczas, gdyby WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia np. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a mimo tego nie uwzględniłby skargi. Do takiej jednak sytuacji w sprawie nie doszło.

39 W tej sytuacji należy przejść do omówienia zarzutów zawartych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 65.2 i § 64 Regulaminu konkursu.

40 Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (ust. 2).

41 W myśl art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (ust. 1). Regulamin konkursu określa w szczególności: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek (ust. 2 pkt 4).

42 Stosowanie do art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

43 Zgodnie z § 65.2 Regulaminu konkursu – warunki formalne to kompletność i forma wniosku, przygotowanego zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz RK.

44 Z kolei w myśl § 64 Regulaminu konkursu – IP weryfikuje warunki formalne oraz ocenia projekty przyporządkowane do poszczególnych części alokacji, wymienionych w pkt 5.2, odrębnie i niezależnie.

45 Mając na uwadze treść zacytowanych przepisów, należy dostrzec, że mają one typowy charakter proceduralny, a zostały ujęte przez skarżących jako naruszenie przepisów prawa materialnego, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 ppsa. Zatem skarżący swoje zarzuty powinni byli wywodzić z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Przywołany błąd sprawia, że zarzuty podniesione w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa, już z góry nie mogą zostać uznane za skutecznie wywiedzione. Stałoby to w niezgodzie z charakterem skargi kasacyjnej, jako szczególnego, wysoce sformalizowanego środka zaskarżenia, co zaznaczono na wstępie uzasadnienia wyroku. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną powołano się w tym zakresie na orzecznictwo i doktrynę, w którym zwraca się uwagę, że nie jest dopuszczalne przemienne (p. wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych. Błędne zakwalifikowanie przepisów prawa w skardze kasacyjnej nie stanowi jednak takiego naruszenia, które uniemożliwia ustalenie granic skargi kasacyjnej.

46 Ponadto wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zarzucają WSA naruszenie ww. przepisów art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 65.2 i § 64 Regulaminu konkursu, przez błędną ich wykładnię. Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku próżno szukać interpretacji wskazanych przepisów, co więcej WSA w ogóle nie wymienia art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 65.2 i § 64 Regulaminu konkursu. WSA jedynie wskazał, przy ocenie kryterium nr 2 "Realizacja projektu", że skarżący otrzymali rekomendację panelu ekspertów co do sugerowanego uzupełnienia i poprawienia wniosku (pismo z [...] września 2020 r.). Przywołane we wniosku (w poprawionej wersji) parametry nie mierzą wskazanych kamieni milowych.

47 Pomijając wymienione wady formalne opisanych zarzutów, stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw z przyczyn merytorycznych.

48 Zarzuty te dotyczą zapisów § 65.2 i § 64 Regulaminu konkursu i zawartego w nich rozumienia warunków formalnych, które zostały § 65 wyraźnie zdefiniowane. Warunki formalne to:

49 65.1. złożenie wniosku we właściwym terminie i konkursie;

50 65.2. kompletność i forma wniosku, przygotowanego zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz RK.

51 Wniosek jest kompletny, jeśli wnioskodawca:

52 65.2.1. wypełnił wszystkie wymagane pola wniosku (jeśli w polach wniosku są znaki bądź informacje, którym nie można przypisać związku z danym polem, IP nie uzna tego za oczywistą omyłkę i może pozostawić wniosek bez rozpatrzenia);

53 65.2.2. złożył wszystkie wymagane oświadczenia;

54 65.2.3. podał dane zgodne z danymi w ogólnodostępnych rejestrach, w tym KRS i CEIDG;

55 65.2.4. dołączył do wniosku wszystkie wymagane załączniki, przygotowane zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i RK - zwłaszcza w odpowiednich formatach lub wzorach.

56 Treść § 65 Regulaminu konkursu jest jasna i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wbrew opinii skarżących, na gruncie § 65 Regulaminu konkursu nie doszło do naruszenia zasady przejrzystości z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

57 Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie rozróżniają pojęcia braków formalnych i warstwy formalnej od warstwy merytorycznej. Tymczasem nie każda niedoskonałość wniosku o dofinansowanie jest jednocześnie uchybieniem formalnym, a tym bardziej brakiem formalnym (te zostały enumeratywnie zdefiniowane w § 65 Regulaminu konkursu). Skarżący wypełnili będące przyczyną sporu pola wniosku o dofinansowanie, dlatego też projekt przeszedł ocenę formalną wniosku, ale uczynili to w sposób, który zgodnie z postanowieniami Kryteriów Wyboru Projektów uzasadniał przyznanie oceny "NIE" w kryterium "Budżet projektu" oraz ocenę poniżej minimalnego wymaganego progu w kryterium punktowanym "Realizacja projektu" ("2 pkt - przeciętny"). Przy czym zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie podważają ocen przyznanych w tych kryteriach, a to przecież zasadniczy spór w tym przedmiocie toczył się przed WSA. Pokreślić należy, że warunkiem formalnym jest wypełnienie wszystkich pól wniosku, a nie merytoryczna jakość ich wypełnienia, który stanowi przedmiot badania przy merytorycznej ocenie projektu. Bowiem zastrzeżenia wyrażone w informacji o niewybraniu projektu do dofinansowania i w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu mają charakter merytoryczny, a nie dotyczący braków formalnych. Zresztą w informacji o nieuwzględnieniu protestu w kilku miejscach zwracano skarżącym uwagę, że przyczyną nieuwzględnienia protestu nie są wady formalne wniosku. Jeszcze raz podkreślić należy, że brakami formalnymi będą takie braki, które już na tzw. pierwszy rzut oka sa widoczne. Natomiast brakami formalnymi nie będą braki, które dopiero zostano odkryte, po szczegółowej analizie wniosku dokonanej w zakresie ocenianych kryteriów, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tak więc forsowana przez skarżących wykładnia, według której aspekty merytoryczne wniosku o dofinansowanie miałyby być traktowane za warunki formalne jest – jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie tylko niezgodna z treścią Regulaminu konkursu, ale również sprzeczna z wymogami rozsądnego myślenia. Powiadomienie wnioskodawcy o spełnieniu warunków formalnych nie oznacza uznania dostateczności merytorycznej wniosku. Ocena aspektów merytorycznych przeprowadzana jest bowiem w kolejnym osobnym kroku według określonych w konkursie kryteriów wyboru projektów.

58 Reasumując, niedostatki wniosku skarżących o dofinansowanie, które zaważyły na wyniku oceny, leżą poza zakresem braków formalnych - należą one do warstwy merytorycznej wniosku.

59 Dodać należy, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną i co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że NCBR rekomendował skarżącym poprawienie wniosku w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjne (dot. budżetu projektu), lecz skarżący nie poprawili wniosku we wszystkich wskazanych w rekomendacji kwestiach. W takiej sytuacji skarżący kasacyjnie nie mogą teraz twierdzić, że gdyby wezwano ich do popraw tych elementów w ramach wezwania do usunięcia braków formalnych, to by je poprawili. Skoro nie poprawili tych elementów wniosku pomimo rekomendowania im ich poprawienia. Nie ma przy tym znaczenia, że organ rekomendował tę poprawę w trybie § 79-80 Regulaminu konkursu, zaś do uzupełnienia braków formalnych dochodzi w trybie § 68 Regulaminu konkursu (tym bardziej, że wnioskodawcy mogą zostać wezwani do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni także na etapie oceny merytorycznej - o czym stanowi § 77 Regulaminu). Od strony realizacyjnej nie ma między tymi mechanizmami różnicy, poza tą że termin na uzupełnienie braków formalnych zgodnie z § 68 i § 77.2 wynosi tylko 7 dni, podczas gdy na poprawę wniosku w trybie § 79-80 termin to 10 dni. Zatem skoro skarżący nie dokonali rekomendowanej przez NCBR poprawy w terminie 10 dni, jaki mieli zgodnie z § 80, to tym bardziej nie dokonaliby jej w krótszym terminie 7 dni przewidzianym w § 68 i § 77.2.

60 Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej – sąd może uwzględnić skargę, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji takiego ukształtowania przepisu uwzględnienie skargi jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeśli stwierdzi się nie zaledwie sam fakt dokonania oceny w sposób naruszający prawo (do czego w sprawie nie doszło), ale ponadto jednocześnie wykazane zostanie, iż naruszenie to miało (a nie mogło mieć) istotny wpływ na wynik oceny (do czego w niniejszej sprawie również nie doszło). Powyższy wymóg obejmuje zarówno przypadki naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (tak art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej).

61 Ponadto zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie kwestionują tylko część tego, co legło u przyczyn przyznania ich projektowi w dwóch kryteriach ocen uniemożliwiających wybranie go do dofinansowania, co z uwagi na treść art. 183 § 1 ppsa sprawia, że ich skarga kasacyjna jest z góry skazana na niepowodzenie. Gdyby bowiem nawet hipotetycznie uznać zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, to przecież wciąż pozostawałyby niezakwestionowane dokonane w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu stwierdzenia niespełnienia innych warunków sine quo non, których niespełnienie przez skarżących zdeterminowało konieczność przyznania co najwyżej 2. punktów w kryterium "Realizacja projektu" oraz oceny "NIE" w kryterium "Budżet projektu", a więc dwóch ocen negatywnych, podczas gdy już jedna ocena negatywna tamuje możliwość wybrania projektu do dofinansowania bez względu na liczbę punktów uzyskanych w sumie ze wszystkich kryteriów.

62 Skarżący kasacyjnie twierdzą jakoby do naruszenia prawa doszło w zakresie dotyczącym "opisu kamieni milowych" w ramach kryterium "Realizacja projektu" oraz opisu stanowisk osób angażowanych do realizacji projektu w kryterium "Budżet projektu". Tymczasem przyczyny dokonania negatywnej oceny projektu były szersze, co nie zostało zakwestionowane przez skarżących kasacyjnie (np. na nieadekwatne, nieprawidłowo długie zaplanowanie czasu realizacji etapu nr 3 projektu).

63 Biorąc to wszytko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa.

64 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zasądzając na rzecz organu kwotę kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości 340 zł.