Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., I GSK 147/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., I GSK 147/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 739/17 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z uydziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. K. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 739/17 oddalił skargę K. K. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

3 Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego (dalej: Instytucja Zarządzająca) nie uwzględnił protestu K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. K. K., od negatywnej oceny merytorycznej - dopuszczającej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wzrost konkurencyjności firmy poprzez wprowadzenie ulepszonej usługi", złożonego w ramach naboru konkursowego nr [...] Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 – 2020 (dalej: Konkurs).

5 Uzasadniając negatywną ocenę (informacja z dnia [...] sierpnia 2017 r.) organ odwołał się do opinii ekspertów, którzy zakwestionowali spełnienie kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych nr IX "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu", nr X "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" i nr XIII "Realność wskaźników".

6 W złożonym proteście wnioskodawca zakwestionował rzetelność oceny w zakresie oprotestowanych kryteriów. Dodał, że spadek przychodów i strata za 2016 r. wynikły z trudnej sytuacji na rynku usług budowlanych oraz z realizowanych, a nie skończonych robót, które "zamkną się" w 2017 r., jednak prognozowane przychody na lata 2018-2020 nie były zawyżone, biorąc pod uwagę planowaną realizację projektu oraz zakończone negocjacje w sprawie nowego kontraktu budowlanego. Do protestu wnioskodawca dołączył informację "Rozliczenie za okres od 1.01.2017r. do 31.07.2017r." oraz pismo od dostawcy maszyn w sprawie możliwości udzielenia pomocy w sfinansowaniu zakupu koparki.

7 Po ponownym dokonaniu oceny projektu Zarząd Województwa Podkarpackiego uznał protest za niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że w wyniku wniesionego protestu od pierwszej oceny merytorycznej - dopuszczającej wniosku o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca powołała Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), w składzie której do oceny przedmiotowego wniosku w zakresie objętym protestem wyznaczono dwóch ekspertów, którzy nie byli zaangażowani we wcześniejszą ocenę tego wniosku. Po zapoznaniu się z treścią protestu eksperci przeprowadzili ponowną weryfikację w zakresie oprotestowanych kryteriów.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę strony wskazał, że ocena projektu została dokonana przez Instytucję Zarządzającą zgodnie z prawem, w tym w szczególności zgodnie z ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem Konkursu i załącznikami do tego Regulaminu. Przedmiotem kontroli sądu mogła być jedynie zgodność przeprowadzonego konkursu z ustawą wdrożeniową i regulaminem konkursu (wraz z załącznikami), natomiast poza tą oceną była realizacja celów założonych do osiągnięcia w konkursie.

9 Przedmiotem sporu w sprawie było spełnienie przez skarżącego kryteriów IX, X i XIII w zakresie oceny merytorycznej – dopuszczającej wniosku o dofinansowanie projektu. Dla potrzeb tej oceny powołani zostali eksperci – specjaliści w dziedziny związanej z danym naborem, którym Instytucja Zarządzająca powierzyła wybór projektów – najlepszych spośród biorących udział w konkursie - z punktu widzenia celów programu operacyjnego. Zadaniem ekspertów było zatem dokonanie niezależnej i rzetelnej oceny projektów z uwzględnieniem celów założonych w konkursie przez Instytucję Zarządzającą i w oparciu o sformułowane przez tę instytucję kryteria, w tym kryteria merytoryczne-dopuszczające, zawarte w "Kryteriach wyboru projektu wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych" - załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu.

10 Z opisu kryterium IX – "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu" wynikało, że w ramach tego kryterium weryfikacji podlegać będzie czy projektodawca jest zdolny do utrzymania rezultatów projektu (przez minimum 5 lat lub 3 lata w przypadku MŚP od zakończenia jego realizacji), zarówno pod względem finansowym, jak i organizacyjnym. W ramach Kryterium nr X – "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" weryfikacji podlegało to czy wnioskodawca dysponuje m.in. odpowiednimi zasobami ludzkimi, rzeczowymi, niematerialnymi, doświadczeniem niezbędnymi do prawidłowej realizacji projektu oraz osiągnięcia jego celów, a także czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi realizację projektu biorąc pod uwagę zaplanowany budżet oraz harmonogram jego realizacji w oparciu o dokumenty finansowe.

11 Kryterium nr XIII – "Realność wskaźników" wymagał wykazania wiarygodności oraz możliwości osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników przy założonym sposobie realizacji projektu.

12 Zakres kontroli przez Sąd oceny merytorycznej – dopuszczającej dokonywanej przez ekspertów był wyznaczony przez kryteria określone w art. 37 ust.1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016r., poz.217 – dalej: ustawa wdrożeniowa), a zatem ocena ta powinna być przejrzysta, rzetelna i bezstronna. Uznanie oceny za niezgodną z prawem wymagałoby więc wykazania, że była ona nieprzejrzysta, nierzetelna i stronnicza.

13 Skarżący zarzucił, że ocena merytoryczna dopuszczająca w zakresie oprotestowanych kryteriów była nierzetelna, bo wniosek dotyczący tej samej inwestycji złożony w poprzednim naborze (w 2016 r.) i przy założeniu wskaźników tego samego typu, został oceniony pozytywnie, a ponadto w obecnym naborze – w odróżnieniu od poprzedniego – wnioskodawca nie miał możliwości złożenia wyjaśnień i uzupełnień do wniosku.

14 W ocenie Sądu twierdzenia te były bezpodstawne. Za nierzetelną może być uznana ocena projektu nie zawierająca żadnego uzasadnienia bądź zawierająca uzasadnienie, które nie poddaje się żadnej weryfikacji. W rozpoznawanej sprawie ocena projektu została w sposób jasny i przejrzysty uzasadniona. W ramach projektu wnioskodawca planuje wprowadzić nową usługę polegającą na wykonywaniu robót wyburzeniowych i rozbiórkowych, a w tym celu zamierza zakupić koparkę gąsienicową za kwotę 1 039 915,80 zł. Wnioskodawca zaplanował finansowanie projektu kredytem inwestycyjnym w wysokości 630 000zł, VAT kredytem obrotowym w wysokości 194 455zł, a pozostałą część własnymi środkami finansowymi (210 000zł). Eksperci wskazali na brak uzasadnienia prognozowanej wielkości sprzedaży, nie popartej żadnymi badaniami marketingowymi, a ponadto na wysoki wskaźnik zadłużenia i brak opłacalności przedsięwzięcia. Stwierdzenia ekspertów zawierają odniesienia do analizy dotychczasowych wyników wnioskodawcy (niestabilne przychody w latach 2014-2016), prognozowanych przychodów ze sprzedaży usług (zawyżona prognoza, brak znaczącego wzrostu przychodów), stanu zadłużenia (wnioskodawca wszystkie posiadane środki własne zamierza przeznaczyć na realizację projektu, co może zagrozić płynności finansowej), sytuacji na rynku (duża konkurencja w regionie w zakresie usług wyburzeniowych).

15 Z przedstawionych w dokumentacji aplikacyjnej danych eksperci wyciągnęli logiczne wnioski, co do braku wykazania zasobów finansowych niezbędnych do prawidłowej realizacji projektu oraz braku gwarancji zapewnienia trwałości rezultatów projektu i osiągnięcia zakładanych wskaźników.

16 Zdaniem Sądu nie było podstaw, aby tę ocenę zakwestionować jako nierzetelną.

17 Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, aby uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej dopuszczającej w innym konkursie mogło mieć jakikolwiek wpływ na ocenę rzetelności wniosku w niniejszej sprawie, dotyczącej innego konkursu.

18 Brak również podstaw do czynienia zarzutu ekspertom, że nie wezwali wnioskodawcy o przestawienie dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień w kwestii spełnienia kryteriów dopuszczających, ponieważ wezwanie takie jest prawem, a nie obowiązkiem ekspertów i to od ich uznania zależy czy takie wezwanie wystosują.

19 W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

20 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

21 I) art. 37 ust 2 i art. 44 ust 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie przez komisję oceny projektów błędnej oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez przedmiotowy projekt i stwierdzenie, że projekt nie spełnia oprotestowanych kryteriów,

22 II) art. 61 ust 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie skargi i nie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

23 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

27 Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

28 Za podstawę wyroku z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 739/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Podkarpackiego, z których wynika że K. K. nie uzyskał dofinansowania projektu, ponieważ wniosek uzyskał negatywną ocenę merytoryczną. Eksperci zakwestionowali spełnienie kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych nr IX "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu", nr X "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" i nr XIII "Realność wskaźników". W wyniku wniesionego protestu Instytucja Zarządzająca powołała Komisję Oceny Projektów (KOP), w składzie której do oceny przedmiotowego wniosku w zakresie objętym protestem wyznaczono dwóch ekspertów, którzy nie byli zaangażowani we wcześniejszą ocenę tego wniosku. Po zapoznaniu się z treścią protestu eksperci przeprowadzili ponowną weryfikację w zakresie oprotestowanych kryteriów. W odniesieniu do kryterium nr IX "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu" eksperci stwierdzili, że przedstawione przez wnioskodawcę prognozy przychodów nie są realne ze względu na dużą konkurencję na rynku, a wnioskodawca nie uzasadnił wielkości założonej sprzedaży, informując jedynie, że została oszacowana na podstawie doświadczenia i znajomości rynku. Zdaniem ekspertów projekt nie jest opłacalny, bo dynamika wzrostu przychodów jest bardzo niska, a okres zwrotu inwestycji bardzo długi. Ponadto wykazano wysoki wskaźnik zadłużenia, pomimo, że w analizie finansowej nie ujęto kredytu w rachunku bankowym, który wnioskodawca zaplanował zaciągnąć na zapłatę podatku VAT. W sytuacji, gdy wydatki kwalifikowane ponad 4-krotnie przekraczają aktywa trwałe, mając na uwadze przedstawione prognozy oraz dotychczasowe wyniki firmy, wnioskodawca nie daje gwarancji zapewnienia trwałości rezultatów projektu. W odniesieniu do kryterium X "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" eksperci wskazali, że wnioskodawca nie wykazał zasobów finansowych niezbędnych do prawidłowej realizacji projektu, nie przedstawił dokumentów potwierdzających możliwość uzyskania kredytów, a wysokie zadłużenie zagrozi płynności finansowej. Mając na uwadze dotychczasową działalność, wysokie wskaźniki zadłużenia i brak opłacalności inwestycji, kryterium uznano za niespełnione. Uzasadniając brak spełnienia kryterium XIII "Realność wskaźników" eksperci wskazali na brak możliwości osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników przy założonym budżecie, skoro zakwestionowano wykonalność projektu. W szczególności ze względu na brak wystarczających środków finansowych nie zostanie osiągnięta wartość wskaźnika "Inwestycje prywatne uzupełniające środki publiczne" 574. 912,80 zł, a z uwagi na nieotrzymanie dofinansowania nie zostanie osiągnięty wskaźnik "Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla firmy." Ponadto eksperci stwierdzili, że wnioskodawca ma prawo do dokonania jednokrotnych wyjaśnień wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez KOP konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie. Powyższe zapisy nie dają podstaw do wywodzenia jakiegoś uniwersalnego prawa do dokonania korekty/uzupełnień wniosku w każdym przypadku. Jeżeli jednak jest możliwa ocena na podstawie pierwotnej dokumentacji, KOP nie ma obowiązku wzywania wnioskodawcy do wyjaśnień, uzupełnień lub korekt. Załączniki dołączone do protestu nie podlegają ocenie, ponieważ stanowiłoby to złamanie zasady jednokrotności poprawy wniosku na danymi etapie oceny i równego traktowania wnioskodawców.

29 Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Przepis ten stanowi, że w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Niezdefiniowanym wprost pojęciem "właściwa instytucja" ustawodawca posłużył się w art. 37 ust. 1 u.z.r.p., art. 38 ust. 4 u.z.r.p., art. 39 ust. 1 u.z.r.p., art. 40 ust. 1 u.z.r.p., art. 41 ust. 1 u.z.r.p., art. 43 ust. 1 u.z.r.p., art. 46 ust. 1,2, 3 i 4 u.z.r.p., art. 48 ust. 1, 3, 5 i 6 u.z.r.p., art. 49 ust. 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9 i 10 u.z.r.p., tj. w przepisach zawartych w Rozdziale 13 Wybór projektów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Natomiast według art. 57 u.z.r.p., właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest (...). Zgodnie zaś z art. 55 u.z.r.p., protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą (...). Według art. 2 pkt 9) i pkt 11) u.z.r.p., instytucja pośrednicząca to podmiot, któremu została powierzona, w drodze porozumienia albo umowy zawartych z instytucją zarządzającą, realizacja zadań w ramach krajowego lub regionalnego programu operacyjnego. Natomiast instytucja zarządzająca to instytucja, o której mowa w art. 125 rozporządzenia ogólnego lub w art. 23 rozporządzenia EWT. Z kolei, według art. 2 pkt 7) lit. a) u.z.p.r., regionalny program operacyjny to program służący realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności w rozumieniu art. 5 pkt 7a lit. a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchwalony przez zarząd województwa i przyjęty przez Komisję Europejską, odzwierciedlający cele zawarte we Wspólnych Ramach Strategicznych stanowiących załącznik I do rozporządzenia ogólnego oraz w umowie partnerstwa, które mają być osiągnięte za pomocą funduszy strukturalnych, będący podstawą realizacji działań w nim określonych, stanowiący program, o którym mowa w art. 96 rozporządzenia ogólnego.

30 Należy podkreślić, że w u.z.r.p. ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 u.z.r.p.). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten nie wskazuje podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów.

31 Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wyjaśnił, jaki stan faktyczny sprawy przyjął.

32 W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 44 ust. 1 u.z.r.p. Podniesiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej zarzut został bardzo lakonicznie sformułowany i nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Z kolei, podnosząc w pkt II. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1) u.z.r.p. autor skargi kasacyjnej nie konkretyzuje, czy chodzi o pkt 1) lit. a), czy o pkt 1) lit. b), lub też o pkt 1) lit. a) i lit. b) u.z.r.p.

33 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach oddalając ją jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Z tej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje już po raz czwarty, jako organ władzy publicznej sprawy administracyjnej, lecz orzeka jedynie, co do usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej opartej na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Czym innym jest przytoczenie podstawy kasacyjnej i wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone, a czym innym wszechstronne i przejrzyste uzasadnienie podstawy kasacyjnej, co do każdego wskazanego jako naruszonego przepisu prawa poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

34 W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji wymienienie przepisów naruszonych przez Sąd jest warunkiem koniecznym wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne. Powołanie podstawy kasacyjnej wymaga jednak czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Powołując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kasator powinien wskazać przepisy p.p.s.a. naruszone przez Sąd I instancji.

35 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na nieuwzględnienie protestu oraz stosując środek określony w ustawie - oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia (art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p.). Oddalenie skargi było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny.

36 Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przepis art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. przewiduje ustawowy środek, który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. stosowanym po zamknięciu rozprawy na etapie wyrokowania. Z tego też powodu zastosowanie tego środka nie może być naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

37 Według art. 37 ust. 2 u.z.r.p., projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Przepis ten ustanawia ogólną regułę, w myśl której projekty podlegają ocenie wyłącznie w zakresie ustanowionych w danym systemie realizacji i zgodnych z przepisem art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego kryteriów wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów są wymienione w uszczegółowieniach programów operacyjnych i doprecyzowane w tzw. przewodnikach po kryteriach wyboru finansowanych operacji. Kryteria wyboru mogą odnosić się do kwestii, które instytucja zarządzająca uznaje za niezbędne do prawidłowej oceny projektu pod względem merytorycznym oraz formalnym. Wybór projektów odbywa się więc w oparciu o kryteria przygotowane przez instytucje zarządzające dla osiągnięcia określonych założeń programów operacyjnych, a następnie zaakceptowane przez komitet monitorujący. Instytucja zarządzająca posiada wyłączną kompetencję do opracowania kryteriów wyboru, ich podziału i uszczegółowienia. Zmiana kryteriów może nastąpić jedynie w trybie określonym w rozporządzeniu ogólnym i ustawie wdrożeniowej, a nie poprzez zabiegi interpretacyjne organów stosujących prawo (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie II GSK 1012/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sądy administracyjne, w ramach kontroli legalności działań instytucji uczestniczących w systemie zarządzania, nie mają uprawnienia do podważenia przyjętej metodologii podziału kryteriów czy ich treści, chyba że doszło do złamania procedur w trakcie ich przyjmowania. W świetle art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego kryteria muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i zapewniać możliwość wyboru projektów wpisujących się w cele odpowiednich priorytetów programów operacyjnych.

38 Projekt K. K. podlegał ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, jednakowych dla wszystkich wnioskodawców. Zgodnie z § 21 pkt 2 i 3 Regulaminu Konkursu, ocena merytoryczna projektów dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające i kryteria merytoryczne jakościowe. Oceny tej dokonuje Komisja Oceny Projektów, złożona z ekspertów powołanych z Listy ekspertów RPO WP 2014-2020 z dziedziny odpowiadającej naborowi. Zadaniem ekspertów było dokonanie niezależnej i rzetelnej oceny projektów z uwzględnieniem celów założonych w konkursie przez Instytucję Zarządzającą i w oparciu o sformułowane przez tę instytucję kryteria, w tym kryteria merytoryczne-dopuszczające, zawarte w "Kryteriach wyboru projektu wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych" - załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu.

39 Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.z.r.p., oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów. KOP jest powoływana przez właściwą instytucję jako ciało pomocnicze. Zgodnie z art. 49 ust. 1, 2 i 3 u.z.r.p., właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinansowania. Właściwa instytucja określa rolę eksperta w wyborze projektów do dofinansowania. Właściwa instytucja wyznacza eksperta spośród kandydatów na ekspertów, którzy spełniają wymogi ustawowe. W rozpoznawanej sprawie eksperci zakwestionowali spełnienie kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych nr IX "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu", nr X "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" i nr XIII "Realność wskaźników." Następnie Instytucja Zarządzająca powołała Komisję Oceny Projektów (KOP), w składzie której do oceny wniosku w zakresie objętym protestem wyznaczono dwóch ekspertów, którzy nie byli zaangażowani we wcześniejszą ocenę tego wniosku. Po zapoznaniu się z treścią protestu eksperci przeprowadzili ponowną weryfikację w zakresie oprotestowanych kryteriów i stwierdzili: prognozy przychodów nie są realne; projekt nie jest opłacalny; dynamika wzrostu przychodów jest bardzo niska, a okres zwrotu inwestycji bardzo długi; wykazano wysoki wskaźnik zadłużenia; wnioskodawca nie daje gwarancji zapewnienia trwałości rezultatów projektu; wnioskodawca nie wykazał zasobów finansowych niezbędnych do prawidłowej realizacji projektu; brak możliwości osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników przy założonym budżecie.

40 Zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 44 ust. 1 u.z.r.p. autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z tych przepisów, nie wykazał że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Trafnie Sąd I instancji ocenił błędną argumentację strony, że dla oceny merytorycznej nie miała znaczenia dokonana w 2016 r. pozytywna ocena wniosku dotyczącego tej samej inwestycji, przy założeniu wskaźników tego samego typu. Niezasadny jest również zarzut dotyczący nie uwzględnienia dokumentów dołączonych do protestu, ponieważ podstawą oceny wniosku są jedynie dokumenty aplikacyjne i ewentualne uzupełnienia dokonane na wezwanie KOP.

42 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasada refinansowania wydatków kwalifikowalnych projektu zaakceptowanego do udzielenia pomocy ze środków budżetu UE odzwierciedla główny cel realizacji programów w zakresie polityki spójności, która niewątpliwie musi uwzględniać bieżącą sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie projektu, w tym również zabezpieczenie finansowe jego wykonalności (opartej nie tylko wyłącznie na przyznanych środkach pomocowych)" - wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3095/17, LEX nr 2407201.

43 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1) p.p.s.a