Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r., II OW 76/20

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r., II OW 76/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Obornickiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Uzasadnienie

2 Marszałek Województwa Wielkopolskiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. udzielającej D. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działek o nr ew. [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...]położonych w miejscowości [...].

3 W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że D. sp. z o.o. pismem z dnia [...] października 2019 r. złożyła do Starosty [...] wniosek o zmianę decyzji z [...] stycznia 2017 r., jednocześnie informując o toczącym się przed Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego postępowaniu w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. udzielającej Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr [...] obręb [...] położonej w [...]. Starosta [...] uznał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 46 ust. 1ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020, poz. 797 ze zm. ,dalej u.o.)., w związku z czym pismem z dnia [...] grudnia 2020 przekazał wniosek według właściwości Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Starosta uznał bowiem, że przepisy u.o. należy interpretować w ten sposób, że również w przypadku posiadania odrębnych zezwoleń na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów, o właściwości marszałka województwa decyduje fakt prowadzenia zbierania i przetwarzania odpadów w jednym miejscu, gdzie jedna z działalności należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. W ocenie Starosty organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest organ, który wydał decyzję, jak literalnie stanowi powyższy przepis, lecz organ, który wskutek zmiany przepisów prawa przejął kompetencje do załatwienia sprawy danego rodzaju.

4 Zdaniem Marszałka zezwolenie na przetwarzanie odpadów udzielone D. sp. z o.o. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nie dotyczy żadnej z działalności wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-c u.o. W omawianym zakresie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca przejęciem kompetencji przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Zmiana taka nastąpiła wyłącznie w stosunku do zezwolenia na zbieranie odpadów objętego decyzją Starosty z dnia [...] maja 2015 r., albowiem od dnia 5 września 2018 r. obowiązuje przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., dodany przez art. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592), a dotyczy zbierania odpadów o ilości powyżej 3000 Mg rocznie.

5 Zdaniem Marszałka Województwa Wielkopolskiego Starosta [...] dokonał rozszerzającej wykładni art. 41 ust. 6 u.o. bez uwzględnienia postanowień ust. 5 powołanego artykułu. Wnioskujący wskazał, że ustawodawca odróżnia dwa odrębne zezwolenia na gospodarowanie odpadami od jednego zezwolenia zawierające elementy obu tych zezwoleń.

6 Zdaniem Marszałka Województwa Wielkopolskiego organem właściwym w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. jest Starosta [...].

7 Starosta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2020 wniósł o wskazanie jako organu właściwego Marszałka Województwa Wielkopolskiego.

8 Wskazując na właściwość Marszałka Województwa Wielkopolskiego, Starosta [...] kierował się okolicznością, że na tym samym terenie prowadzone są ściśle powiązane ze sobą działalności, to jest zbieranie i przetwarzanie odpadów. W jego ocenie sytuacja, w której to Starosta wydawałby decyzję na przetwarzanie odpadów utrudniałaby przeprowadzenie kontroli przestrzegania warunków wydanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zdaniem Starosty [...] regulacja zawarta w art. 41 ust. 6 u.o. miała zapewnić kontrole marszałka województwa nad masą odpadów magazynowanych w ramach zbierania odpadów w związku z przetwarzaniem odpadów. Starosta wskazał, że w operacie przeciwpożarowym Spółka wskazała, że maksymalna ilość odpadów jaka może być magazynowana w tym samym czasie PE to 19,6 Mg. W przypadku wydania dwóch odrębnych decyzji na zbieranie i przetwarzanie odpadów ta ilość może się zwiększyć, bo w związku ze zbieraniem odpadów maksymalna ilość wynosi 19,6 Mg, a przy przetwarzaniu 18,2 Mg. Zwrócono także uwagę na konieczność poniesienia przez Spółkę dodatkowych kosztów związanych z ustanowieniem zabezpieczenia roszczeń na pokrycie kosztów wykonania zastępczego decyzji.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

11 W tej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o.Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta.

12 Z art. 41 ust. 1 u.o. wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwie rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 5 u.o.). Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 u.o.). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Powyższe ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 u.o., w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1 u.o., organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Ustalenie w tej sprawie, że Spółka na tym samym terenie prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów w oparciu o decyzję wydaną przez Starostę [...] z dnia [...] maja 2015 r., a w odniesieniu do tej decyzji toczy się postępowanie przed Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie jej zmiany nie uzasadnia zastosowania art. 41 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c u.o.. Powyższe przepisy miałyby zastosowanie tylko w przypadku, gdyby Spółka wystąpiła o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (o wydanie decyzji łącznej). Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 46 ust. 6 u.o. nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 46 ust. 9 u.o., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja więc, o której mowa w art. 41 ust. 6 u.o. dotyczy jedynie podmiotu, który składając wniosek skorzysta z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 u.o., to jest kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OW 214/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OW 141/19).

13 W rozpoznawanej sprawie Spółka wystąpiła tylko o zmianę decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 46 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c u.o. nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie Starosta Obornicki na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.

14 Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.