Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r., II OW 36/10

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r., II OW 36/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce postanawia: oddalić wniosek.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z 31 maja 2010 r. Wojewoda Małopolski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Krakowa w zakresie określenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Wnosząc o wskazanie, że organem właściwym w powyższej sprawie jest Prezydent Miasta Krakowa, wnioskodawca wyjaśnił, iż Y. Z., obywatelka Ukraina, studiująca w Polsce, we wniosku z 16 grudnia 2009 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa wystąpiła o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na zamieszkanie, podając, że znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej uniemożliwiającej wywiązanie się z wymienionego zobowiązania. Postanowieniem z 23 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością Wojewodzie Małopolskiemu stwierdzając, że wydawanie cudzoziemcom zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP należy do właściwości wojewody. Według Wojewody Małopolskiego, stanowisko przyjęte przez Prezydenta Miasta Krakowa w przywołanym postanowieniu jest nieprawidłowe, albowiem w sprawach dotyczących opłaty skarbowej właściwymi rzeczowo są wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), będący organami podatkowymi w myśl art. 12 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Do tych organów zatem należy stosowanie na zasadach przewidzianych w ww. ustawie różnych ulg w zapłacie opłaty skarbowej (m.in. odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty oraz umorzenie zobowiązania podatkowego z tego tytułu).

3 Odpowiadając na wniosek Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jego odrzucenie. Wyjaśnił, że wniosek Wojewody Małopolskiego powinien być uznany za niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., jako złożony z uchybieniem terminu. Przesądza o tym to, że postanowienie z 23 grudnia 2009 r. o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością, stanowiące podstawę wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zostało doręczone Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 28 grudnia 2009 r., a sam wniosek organ ten sformułował dopiero w dniu 31 maja 2010 r. Niezależnie od powyższego, Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że wykładnia dokonana przez Wojewodę Małopolskiego w złożonym wniosku jest wadliwa, albowiem organem właściwym do zwolnienia z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie jest organ, który wydaje powyższe zezwolenie. Jest to uzasadnione tym, że w świetle § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 187, poz. 1330), wojewoda, jako organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zamieszkanie, jest zobowiązany do potwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej w formie umieszczenia na zezwoleniu stosownej adnotacji wraz z podstawą prawną zwolnienia. Powyższe wskazuje na to, że to organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, z którą wiąże się obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej, właściwy jest do rozstrzygnięcia kwestii, czy w danym przypadku na osobie występującej o wydanie zezwolenia ciąży to zobowiązanie.

4 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Zgodnie z postanowieniami art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., uszczegółowiającymi normę art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy.

6 Przechodząc do złożonego w niniejszej sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać jego dopuszczalność. W przekazanym stanowisku Prezydent Miasta Krakowa uznał wniosek Wojewody Małopolskiego za niedopuszczalny z uwagi na jego wniesienie - wbrew dyspozycji art. 53 § 1 p.p.s.a. - po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia z 23 grudnia 2009 r. o przekazaniu podania. Naczelny Sąd Administracyjny powyższej oceny jednakże nie podziela, albowiem obowiązków podmiotu skarżącego akt lub czynność w zakresie terminowości wniesienia skargi nie można odnosić do działania organu administracji pozostającego w sporze kompetencyjnym z innym organem. Co prawda, do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak wskazał Prezydent Miasta Krakowa, zastosowanie mają przepisy o skardze, niemniej jednak ich obowiązywanie poddane zostało ograniczeniu z uwagi na wprowadzone do art. 64 § 3 p.p.s.a. zastrzeżenie, iż przepisy o skardze stosuje się do wniosku "odpowiednio". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyłącza zastosowanie art. 53 p.p.s.a., ponieważ normy w nim zawartej nie da się odpowiednio odnieść do sytuacji sporu między organami administracji. Dotyczy to zarówno zastosowania wymienionego przepisu w sposób bezpośredni, jak i poddania wymogu zainicjowania postępowania "w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie" odpowiedniej modyfikacji, która by zakreślała organowi pozostającemu w sporze określony termin na złożenie wniosku do sądu. Podkreślenia ponadto wymaga, że zwrócenie się do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest "uprawnieniem" przyznanym organom administracji na mocy norm konstytucyjnych (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP). Przy dokonywaniu wykładni art. 64 § 3 p.p.s.a. nie można zatem nie uwzględniać znaczenia, jakie ustrojodawca przypisuje działaniu organów administracji zgodnie ze swoją właściwością, potwierdzonego kodeksową regułą, iż każda z decyzji administracyjnych wydanych przez organ niewłaściwy skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ocena przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym odnośnie do analizowanej kwestii znajduje pełne wsparcie zarówno w dotychczasowym orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 30 marca 2006 r. sygn. I OW 268/05), jak i w wypowiedziach komentatorskich do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akcentujących, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może zostać wniesiony w każdym czasie, dopóki istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające wszczęcie takiego postępowania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 402).

7 Uznanie, że złożony w niniejszej sprawie wniosek jest dopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. nie oznacza jednak, iż żądanie sformułowane przez Wojewodę Małopolskiego mogło doprowadzić do wskazania przez Naczelny Sąd Administracji organu administracji właściwego do rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie. Przedstawione we wniosku Wojewody Małopolskiego okoliczności sprawy, w ramach których miałoby dojść do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, nie stanowią bowiem właściwej podstawy faktycznej, która upoważniałaby Sąd do podjęcia tego rodzaju decyzji procesowej.

8 Należy zauważyć, że obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej jest obowiązkiem powstającym z mocy prawa z chwilą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa o opłacie skarbowej wiąże powstanie tego zobowiązania. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zezwolenia powstaje z chwilą złożenia wniosku o jego wydanie. Z chwilą powstania obowiązku zapłaty opłaty skarbowej, osoba zobowiązana jest do jej wpłacenia (art. 6 ust. 2 ustawy). Zapłaty dokonuje się w kasie właściwego organu podatkowego lub na jego rachunek, z czym jest związany nałożony na organ wydający zezwolenie obowiązek dokonania adnotacji potwierdzającej zapłatę opłaty skarbowej (ewentualnie zwolnienia od niej lub wyłączenia obowiązku jej zapłaty). Ścisły związek zachodzący pomiędzy złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia a powstaniem obowiązku zapłaty opłaty skarbowej powoduje, że dopuszczalność wystąpienia o zwolnienie z opłaty skarbowej za wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie uzależnić trzeba od wcześniejszego złożenia przez podmiot zainteresowany wniosku o wydanie tego rodzaju decyzji. Wniosek taki, formułując żądanie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na zamieszkanie, wszczyna sprawę administracyjną, w ramach której dochodzi do ustalenia, jakie konkretne należności (opłaty) strona jest zobowiązana ponieść inicjując to postępowanie. Niewątpliwie, sposób realizacji w życiu codziennym obowiązku zapłaty opłaty skarbowej wskazuje, że osoby zobowiązane do poniesienia tychże opłat czynność tę niejednokrotnie wykonują zanim powstanie de iure obowiązek z tym związany (osoba wnosi opłatę z zaznaczeniem, że odnosi się ona do wniosku, który dopiero ma zostać złożony). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawianej sytuacji nie można jednak rozszerzyć uznając, że rozstrzygnięciu podlegać może sprawa zwolnienia od opłaty za wydanie zezwolenia, o którego udzielenie nikt formalnie nie wystąpił, tylko dlatego, że zamiar złożenia wniosku może zostać odczytany przez organ per facta concludentia. Gdyby przyjąć tego rodzaju stanowisko, należałoby dopuścić i uznawać za prawidłową sytuację ubiegania się o zwolnienie od ciężaru daninowego, który w świetle prawa nie istnieje (nie powstał) i nie może być w żaden sposób traktowany jako zobowiązanie, które ma podlegać wykonaniu. Argumentem, którego nie można tracić z pola widzenia, jest również sposób skorelowania w kodeksie postępowania administracyjnego wymogu uiszczenia przez stronę postępowania należności oraz podjęcia przez organ administracji publicznej czynności w sprawie. Zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a., organ administracji prowadzący postępowanie, w przypadku jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłaty, która powinna być uiszczona z góry, wyznacza jej termin do wniesienia tych należności. Na tle powyższej regulacji, przyjmuje się, że nieuiszczenie wymaganych opłat, w zakresie związanych z tym faktem następstw, w tym także możliwości zastosowania instytucji zwolnienia strony od kosztów postępowania, nie podlega rozważeniu poza postępowaniem administracyjnym, lecz w jego toku. Postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 2 k.p.a.) jest traktowane jako orzeczenie kończące postępowanie w danej instancji (por. Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 579), co oznacza, że "sprawa opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia" stanowi zagadnienie w pełni zespolone z toczącym się postępowaniem. W przedmiotowej sprawie z akt sprawy przekazanych wraz z wnioskiem przez Wojewodę Małopolskiego nie wynika, by Y. Z., występując o zwolnienie z opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na zamieszkanie, jednocześnie wystąpiła ze stosownym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne na podstawie przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694). Powyższa okoliczność przekłada się w sposób bezpośredni na ocenę rozpatrywanego w niniejszym postępowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że sprzeczne stanowiska organów pozostających w sporze powstały na tle sprawy zezwolenia na zamieszkanie, o którego udzielenie cudzoziemiec nie wystąpił, skutkuje uznaniem przedłożonego Sądowi sporu za spór o charakterze abstrakcyjnym, odnoszącym się do wskazania organu właściwego w sprawie nieistniejącej (niewszczętej).

9 Okoliczność, że złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył sprawy, w której nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie jest jednak jedyną przyczyną niewskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zwolnienie od opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na zamieszkanie. Wniosek Wojewody Małopolskiego nie mógł zostać uwzględniony również z tego względu, że jego przedmiotem nie było wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, lecz jedynie kwestii o charakterze czysto procesowym, incydentalnym. Zwrócić należy bowiem uwagę na to, że sformułowanie "sprawa zwolnienia z opłaty skarbowej", użyte dla określenia przedmiotu złożonego wniosku, ma wymiar jedynie techniczny, ponieważ w znaczeniu procesowym terminem "sprawy" posługiwać się można tylko na oznaczenie indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Niezależnie od tego, że postanowieniem z 23 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał Wojewodzie Małopolskiemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek "w sprawie zwolnienia od opłaty za wydanie decyzji zezwalającej na zamieszkanie", przekazanie to w istocie dotyczyło nie sprawy, ale kwestii, o której mowa w art. 123 § 1 k.p.a. Wymieniony przepis posługuje się wyróżnikiem "poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania" dla określenia zagadnień wpadkowych (incydentalnych), które występują w trakcie toczącego się postępowania, wpływając na jego bieg.

10 W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego żądanie zwolnienia z opłaty skarbowej za wydanie decyzji jest dopuszczalne i w ramach toczącego się postępowania wniosek strony w tym przedmiocie powinien zostać rozpoznany zgodnie z dyspozycją art. 267 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach." Właściwość organu do wydania postanowienia w sprawie zwolnienia od opłaty skarbowej pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, albowiem w świetle art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia wymienionej kwestii procesowej. Zauważyć trzeba, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób zróżnicowany wskazują na właściwość organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia kwestii incydentalnych. Kodeks posługuje się zarówno ogólnym sformułowaniem, że właściwy pozostaje "organ administracji publicznej" (art. 31 § 2, art. 34 § 1, art. 97 § 1), jak i w sposób bardziej dokładny określa, że chodzi w tym przypadku o organ administracji publicznej "przed którym toczy się postępowanie" (art. 56 § 2), organ "prowadzący postępowanie" (art. 52-53), organ "właściwy w sprawie" (art. 59 § 1), czy też organ "załatwiający sprawę" (art. 106 § 2). Niezależnie od przywołanych różnic leksykalnych, w każdym z omawianych przypadków właściwość organu do załatwienia kwestii wpadkowej wynika jednak z właściwości tego organu do wydania decyzji w sprawie, w której zagadnienie szczegółowe wystąpiło. W tych bowiem sytuacjach, w których od omawianej zasady ustawodawca postanowił odstąpić, przepisy kodeksu wyraźnie zastrzegają, że określona kwestia podlega załatwieniu przez inny organ aniżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie "głównej" (np. "organ przeprowadzający postępowanie" na wezwanie organu "właściwego do załatwienia sprawy" - art. 77 § 3 k.p.a.; "organ zobowiązany do zajęcia stanowiska" po zwróceniu się o to przez organ "załatwiający sprawę" - art. 106 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Funkcjonalnie materia ta jest elementem "kosztów procesu" i w sytuacji braku przepisu szczególnego, który odmiennie normowałby to zagadnienie, organ administracji, stwierdzając nieuiszczenie wymaganych należności, zobowiązany jest wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia (art. 261 § 1 k.p.a.), względnie odwołać się do zapisanych w kodeksie mechanizmów o charakterze subsydiarnym względem tego środka - instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.) albo zwolnienia strony od obowiązku jej poniesienia (art. 267 k.p.a.).

11 Dostrzeżenia wymaga również to, że dołączona przez Wojewodę Małopolskiego do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dokumentacja wskazuje, iż toczący się pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a wnioskodawcą spór interpretacyjny może mieć charakter jedynie pozorny. Świadczyć o tym mogłoby pominięte przez oba organy administracji oświadczenie Y. Z. o cofnięciu wniosku o zwolnienie od opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na zamieszkanie (zawarte w zaprotokołowanych w dniu 2 lutego 2010 r. w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim - Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców wyjaśnieniach wnioskodawczyni).

12 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.