Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., II OW 113/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., II OW 113/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 50a Prawo budowlane postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] jako organ właściwy dla załatwienia sprawy.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z 12 czerwca 2014 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie rozstrzygnięcia jaki organ jest właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej Prawo budowlane bądź pb).

3 We wniosku wskazano, że decyzją [...] 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i G. L. pozwolenia na budowę obejmującą budowę 6 budynków mieszkalnych (w zabudowie segmentowej) wraz z przyłączami na terenie działek nr [...] w [...]. Decyzją z [...] 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] 2000 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2007 r. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] 2008 r.

4 Pismem z 4 lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Starosta [...] (dalej Starosta) jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] 2000 r., obligowany jest powtórnie rozpoznać wniosek inwestora o pozwolenie na budowę.

5 Pismem z 28 sierpnia 2012 r. Starosta wskazał, że inwestor nie złożył nowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w związku z tym brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania. Starosta nie może prowadzić postępowania na podstawie uprzednio złożonego wniosku, stanowiącego podstawę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono. Pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę został skonsumowany w momencie wydania decyzji ostatecznej. To, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstawy do ponownego rozpatrzenia pierwotnego wniosku. Wnioskodawca wskazał, że postanowieniem z [...] 2007 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie decyzji z [...] 2000 r. Obecny poziom wykonania robót budowlanych stanowi stan surowy zamknięty i świadczy o kontynuowaniu inwestycji, mimo wstrzymania wykonania decyzji, a następnie stwierdzenia jej nieważności. Zatem roboty budowlane, po stwierdzeniu nieważności decyzji, realizowane były bez uzyskania nowego pozwolenia na budowę.

6 To, że inwestor realizował nadal inwestycję, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono, przemawia za traktowaniem inwestycji jako wybudowanej bez stosownego pozwolenia. Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub nakazania rozbiórki jest organ nadzoru budowlanego.

7 Starosta może przeprowadzić postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, obejmujące dokończenie przedmiotowej budowy, po zakończeniu postępowania naprawczego przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, o ile inwestor złoży nowy wniosek o wydanie decyzji.

8 W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej Powiatowy Inspektor) wskazał, że Starosta po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma niezałatwiony wniosek, który winien rozpatrzyć. W uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor podniósł, że po wydaniu postanowień roboty nie były wykonywane, w związku z tym art. 50a pb nie ma zastosowania. Powiatowy Inspektor był przekonany, że Starosta złożył wniosek o rozstrzygniecie sporu, który organ jest właściwy do wydania decyzji w sytuacji opisanej w art. 37 ust. 2 pb.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).

11 J. i G. L. rozpoczęli budowę 6 budynków mieszkalnych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] 2000 r. Decyzją z [...] 2007 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji z [...] 2000 r. Decyzją z [...] 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] 2007 r. Decyzja ta stała się prawomocna na skutek oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem z 17 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 475/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

12 W odpowiedzi z dnia 1 sierpnia 2014 r. na wniosek Starosty, Powiatowy Inspektor wskazał, że dnia 7 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w [...], stanowiących własność Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka). Powiatowy Inspektor ustalił, że na początku 2010 r. spółka na konstrukcji powstałej w czasie, kiedy w obrocie prawnym było pozwolenie na budowę, wykonała ściany poddasza i drewnianą konstrukcję dachową pokrytą papą. Powiatowy Inspektor podniósł, że Starosta uważa, że nie jest organem właściwym w tej sprawie – że organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu w celu doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem. Natomiast Powiatowy Inspektor, Wojewódzki Inspektor i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stoją na stanowisku, że Starosta [...] po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę "ma niezałatwiony wniosek, który powinien rozpatrzyć" (k. 10 akt II OW 113/14).

13 Pismem z [...] 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor poinformował Starostę, że Powiatowy Inspektor prowadzi postępowanie w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Postępowanie dotyczy robót budowlanych obejmujących budowę ścian kolankowych, ścian poprzecznych i ścian szczytowych oraz wykonania więźby dachowej, na którą nabito deski. Roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor wskazał, że parter i I piętro tych budynków wybudowano na podstawie decyzji z [...] 2000 r., obejmującej budowę 6 budynków mieszkalnych (w zabudowie segmentowej), której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor wniósł o informację, jak Starosta "rozpatrzył wniosek o wydanie decyzji, której nieważność stwierdził Wojewoda [...], po stwierdzeniu jej nieważności" (tak w odpisie powołanego pisma - załącznik nr 7 w odpisie akt Starosty).

14 Postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OW 191/12 (dalej postanowienie II OW 191/12) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Starosty [...]z dnia [...] 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do "powtórnego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę", na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ppsa oddalił wniosek.

15 W uzasadnieniu postanowienia II OW 191/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, by zaistniał spór kompetencyjny między Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor). Z analizy akt sprawy nie wynika, by oba organy objęte rozpoznawanym wnioskiem uznały się za niewłaściwe do ponownego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Różnica stanowisk uczestniczących w niniejszym postępowaniu organów dotyczyła sposobu prowadzenia postępowania, po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ustalenia, czy złożony pierwotnie wniosek o udzielenie takiego pozwolenia podlega ponownemu rozpoznaniu. Jak uznał pierwotnie Wojewódzki Inspektor, organ administracji architektoniczno-budowlanej (w tym przypadku Starosta [...]) jest obligowany do powtórnego rozpatrzenia uprzednio złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, a Starosta wyraził pogląd o generalnym braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania w oparciu o wniosek inwestora z dnia 5 grudnia 2000 r. Konkluzja rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie sprowadzała się także do żądania wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku inwestora, ale do przesądzenia, że wniosek ten nie mógł w ogóle być przedmiotem oceny Starosty. Spór zaistniały między organami dotyczył zatem określenia sposobu załatwienia sprawy przez organ, co nie mieści się w granicach wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i już z tego powodu podlegał oddaleniu. Nie jest rzeczą sądów administracyjnych wyręczanie organów w załatwianiu spraw, czy też udzielaniu im wiążących wskazań, co do sposobu prowadzenia określonego postępowania. W trybie art. 4 i art. 15 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości przyjętej przez organy podstawy prawnej działania, a w szczególności badania, czy zostały spełnione przesłanki merytoryczne, o których stanowi, będący podstawą orzekania w konkretnej sprawie przepis materialnoprawny.

16 Stosownie do art. 37 ust. 2 pb, wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte (uchwała 7 Sędziów NSA z 16.11.2001 r., OPS 9/01, ONSA 2002/2/59). Utrwalonym jest pogląd, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie na rzecz przyszłego zamierzenia inwestycyjnego (wyrok NSA z 3.7.2013 r., II OSK 584/12 i uchwała OPS 9/01, akceptowane przez A. Ostrowską w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 533, uw. 14). W sytuacji wskazanej we wniosku - gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 pb. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 pb. Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pb, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 pb, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Po nowelizacji Prawa budowlanego z 2005 r., odnosi się to także do wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych (postanowienie NSA z: 8.2.2013 r., II OW 185/12, Lex 1282970; 27.1.2011 r., II OW 84/10, Lex 953102).

17 Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnych kompetencji dla organu architektoniczno–budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę już po wykonaniu robót budowlanych.

18 Właściwym dla wydania decyzji z art. 50a pb, jak i art. 51 ust. 4 pb, jest organ nadzoru budowlanego (A. Gliniecki – op. cit. s. 667, uw. 1; s. 690, uw. 13).

19 Z protokołu oględzin dokonanych dnia 23 czerwca 2010 r. (przywołany w piśmie PINB z 28 czerwca 2010 r.; k. 13 akt administracyjnych) wynika, że wszystkie roboty budowlane związane z nadbudową o poddasze nieukończonego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej (trzy segmenty) i nieukończonego budynku mieszkalnego wolnostojącego wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę a parter i pierwszą kondygnację wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono decyzją z [...] 2007 r. Również w postanowieniu z [...] 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że wstrzymuje roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że dnia 7 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Mimo upływu 4 lat i 5 miesięcy, i wydania postanowienia NSA z 19 marca 2013 r. sygn. akt II OW 191/12, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wydał jeszcze decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

20 Mając powyższe na uwadze należało wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ właściwy dla załatwienia sprawy (art. 83 ust. 1 pb).

21 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.