Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 937/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 937/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i T. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/11 odrzucającego skargę E. S. i T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. S. i T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

3 W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 20 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." (pod pewnymi warunkami).

4 Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Rozstrzygnięcie to organ doręczył inwestorom: R. i E. K.

5 Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: Towarzystwo Mieszkańców Osiedla S., M. P. (Prezes Towarzystwa), E. i T. S. oraz G. M.

6 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. "w związku z zażaleniem Towarzystwa Mieszkańców Osiedla S." stwierdził niedopuszczalność zażalenia (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zażalenie złożył P. N.). Postanowienie to nie zostało doręczone wszystkim stronom składającym zażalenie, jak również inwestorom.

7 Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli E. i T. S.

8 W piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oświadczył, że w związku z zażaleniem wniesionym przez Towarzystwo Mieszkańców Osiedla S., M. P., E. i T. S. oraz G. M. poza postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nie wydał innego postanowienia, wyjaśniając nadto, że P. N., o którym mowa w uzasadnieniu tego postanowienia nie jest stroną niniejszego postępowania. Stwierdził, że informacja dotycząca tej osoby znalazła się w uzasadnieniu postanowienia w wyniku omyłki, poczynionej przez organ zażaleniowy.

9 W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej U.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), uzgodnienie, o którym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 U.p.z.p., następuje w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., w drodze postanowienia, z zastrzeżeniem, że zażalenie na takie postanowienie służy jedynie inwestorowi. Wskazany przepis zaczął obowiązywać od dnia 17 lipca 2010 r. W sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie wskazanego aktu decyzją ostateczną inwestor miał wybór przepisów, na podstawie których, będzie prowadzone postępowanie w przedmiocie jego wniosku, gdyż zgodnie z art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sprawach tych przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony, zatem zastosowanie miały przepisy w nowym brzemieniu.

10 Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie inwestorem są R. i E. K., którzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, to jedynie te osoby miały prawo do złożenia zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji. W konsekwencji na tym etapie postępowania wyłącznie inwestor miał prawo do wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

11 W związku z powyższym E. i T. S. nie będąc w przedmiotowej sprawie inwestorem, nie mogli wnieść w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia, zatem nie przysługiwało im również prawo do wniesienia skargi na postanowienie wydane w tym postępowaniu z uwagi na treść art. 52 P.p.s.a. Brak legitymacji skargowej skutkuje tym, iż skarga podlegała odrzuceniu.

12 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli E. i T. S. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 52 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację w/w przepisów i niezasadne przyjęcie, iż w przypadku wniesienia skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, skarga podlega odrzuceniu i nie jest rozpoznana merytorycznie oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej P.u.s.a., poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonego aktu w zakresie jego niezgodności z prawem.

13 W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wyłączenie dopuszczalności skargi na podstawie art. 52 P.p.s.a. nastąpić może wyłącznie w przypadku wykazania, że podmiot wnoszący skargę środków zaskarżenia nie wyczerpał, co in casu nie nastąpiło. Należy domniemywać, iż odrzucając skargę Sąd orzekający chciał oprzeć się art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a. - czego jednak nie wskazuje w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie można zatem przeprowadzić kontroli instancyjnej postanowienia w tym zakresie.

15 Zdaniem kasatora wydanie decyzji w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego, tu zażalenia, podlega kontroli sądów administracyjnych i skarga od przedmiotowych orzeczeń przysługuje. Sąd jest zobligowany do kontroli merytorycznej przedmiotowych aktów administracyjnych, a przypadku stwierdzenia braku ich zasadności skargę oddala a nie odrzuca.

16 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd orzekający jest zobligowany do dokonanie kontroli zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem. W niniejszym przypadku doszło do tak rażących naruszeń prawa, jak niedoręczenie rozstrzygnięcia stronom, doręczenie osobom, które stronami nie są, pominięcie zmian w zakresie zmiany osoby inwestora i in. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenia prawa są tak rażące, iż winny skutkować stwierdzeniem nieważności. Odniesienie się Sądu do powyższych naruszeń wyrażało się jedynie w zdaniu uzasadnienia stwierdzającym, iż "taka postawa organu nie może znaleźć aprobaty Sądu".

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

19 W świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) – zwanej dalej "U.p.z.p", w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 U.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

20 Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 U.p.z.p., w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r., polega na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 K.p.a. Tak sformułowana treść przepisu powodowała, że każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Od dnia 17 lipca 2010 r. sytuacja ta uległa zmianie, bowiem ustawodawca wprowadził regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 K.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 U.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi.

21 Stosownie do treści art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że tylko inwestor mógł złożyć prawnie skuteczne oświadczenie i musiał to uczynić w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, tj. do dnia 17 września 2010 r. Sąd pierwszej instancji słusznie więc uznał, iż bierność inwestora powodowała, że w sprawie zastosowanie znaleźć musiały przepisy w nowym brzmieniu.

22 Należało zatem przyjąć, iż ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Zatem wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym.

23 Mając powyższe rozważania na uwadze, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania za zasadne wywodów skarżących dotyczących błędnej interpretacji art. 52 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. Podmiotem, który w postępowaniu uzgodnieniowym mógł wnieść skuteczne zażalenie był inwestor, tj. R. i E. K. Tym też osobom na podstawie art. 52 § 1 P.p.s.a. przysługiwało prawo do złożenia skargi na postanowienie organu II instancji. Zasadnie więc stwierdził Sąd pierwszej instancji uznając, że skoro wolą prawodawcy było wprowadzenie kontroli instancyjnej postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy jedynie na wniosek inwestora, wyłączono tym samym kontrolę sądów administracyjnych tych rozstrzygnięć na wniosek innych podmiotów. Chodzi przy tym o takie podmioty, co do których nie zachodzi potrzeba zbadania czy posiadają one interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie są one legitymowane do jej wniesienia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał skargę E. i T. S. za niedopuszczalną i odrzucił ją na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

24 Odnosząc się do naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. należy wskazać, iż odrzucenie skargi oznacza niemożność dokonania przez Sąd merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wniesionej tą skargą. Wydając postanowienie o odrzuceniu skargi sąd nie rozstrzyga zatem istoty sprawy, lecz wypowiada się o niemożności jej rozpoznania.

25 Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.