Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., II OSK 922/21

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., II OSK 922/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku I. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2369/19 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2369/19 oddalił skargę I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. S.A. z siedzibą w Z. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" obszar 4, obejmującego 5 budynków wielorodzinnych, budynek śmietnika, portiernię wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy B. [...].

3 Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. Domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bowiem w jej ocenie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w jej majątku jak również niebezpieczeństwo spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność.

4 Uzasadniając ten wniosek skarżąca wskazuje, że z przedłożonego przez inwestora oświadczenia zawartego w piśmie z 10 marca 2017 r. wynika, że aktualnie nie ma możliwości wskazania konkretnej wielkości przesłaniania działki sąsiadującej, a co za tym idzie nie jest możliwa weryfikacja wpływu obiektu budowlanego na działkę [...] stanowiącą własność skarżącej. W jej ocenie wskazuje to na potencjalne ograniczenia przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich.

5 Skarżąca wskazuje, że zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego dla obszarów oznaczonych symbolem MN dopuszczona została zabudowa wielorodzinna w ilości nieprzekraczającej 30% obszarów MN. Wykonanie zaskarżonej decyzji i wybudowanie budynków objętych pozwoleniem spowoduje, na skutek prawdopodobnego przekroczenia wskazanych wyżej współczynników (wskazane w uzasadnieniu nieścisłości projektu), uniemożliwienie analogicznej zabudowy na działce skarżącej.

6 Dalej skarżąca podnosi, że wykonanie zaskarżonej decyzji i wybudowanie budynków, które uniemożliwiają analogiczne wykorzystanie działki skarżącej uzasadnia stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżącej jak również spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej.

7 W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S.A. z siedzibą w W. odnosząc się do powyższego wniosku stwierdziła, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Spółka podniosła, że przytoczone przez skarżącą okoliczności są oparte o wysoce ocenne kryteria, których wystąpienie skarżąca wskazuje jako czysto hipotetyczne. Z zebranej w sprawie dokumentacji oraz choćby z dokumentów prywatnych skarżącej nie wynika, jakoby inwestycja realizowana przez Spółkę w sposób realny i rzeczywisty mogła zamknąć skarżącej drogę do realizacji jakiejkolwiek zabudowy, w tym wielorodzinnej. Brak jest jakichkolwiek informacji o możliwości przekroczenia określonego w § 9 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego współczynnika zabudowy wielorodzinnej obszarów MN, przez realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Inwestor wskazuje, że nie sposób wywieść, z czego wynika wniosek skarżącej o potencjalnym zacienieniu jej nieruchomości w sposób uniemożliwiający realizację na niej zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Spółka zauważa, że czysto subiektywne stwierdzenie skarżącej nie ma jakiegokolwiek odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i dokonanych ustaleniach przez organy administracji oraz WSA w Warszawie. Inwestor na wypadek uznania przez Sąd zasadności przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 35a Prawa budowlanego, wniósł o uzależnienie uwzględnienia ww. wniosku od złożenia kaucji na zabezpieczenie przyszłych roszczeń inwestora w odpowiedniej kwocie, mając na uwadze inwestycyjny charakter przedsięwzięcia budowlanego oraz wielkość zabudowy.

8 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

9 Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

10 Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Wyjątek wprowadza art. 61 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie.

11 Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli zostanie spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Rolą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie.

12 Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

13 Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.

14 Przed dokonaniem oceny odnośnie do wykazania przez skarżącą przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że w przedmiotowym postępowaniu o charakterze incydentalnym Sąd nie jest uprawniony formułować ocen, które odnosiłyby się do kwestii podnoszonych w zarzutach dotyczących zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny legalności zaskarżonej decyzji a rolą Sądu jest jedynie ocena czy okoliczności wskazane we wniosku mają charakter znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i jako takie czy są powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji.

15 Okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być subiektywne przeświadczenie skarżącej, że planowana zabudowa doprowadzi do ograniczenia przyszłej zabudowy na należącej do niej działki sąsiadującej z inwestycją. Stwierdzenie przez inwestora w piśmie z dnia 10 września 2017 r., że brak jest możliwości wskazania przez inwestora konkretnej wielkości przesłaniania działki sąsiadującej, a co za tym idzie nie jest możliwa weryfikacja wpływu obiektu budowlanego na działkę [...] stanowiącą własność skarżącej, nie świadczy w żaden sposób o rzeczywiście istniejącym czy potencjalnie istniejącym zagrożeniu dla skarżącej w postaci ograniczenia jej prawa do zabudowy własnej działki. Jak wynika z akt sprawy inwestor odnosząc w tym piśmie się do kwestii przesłaniania wyraził pogląd, że określenie jego wielkości nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych.

16 Z akt sprawy wynika, że brak dokładnej analizy zacieniania działki skarżącej o nr ew. [...], wynikał z braku podstaw do wykonania tej analizy. Inwestor mając na uwadze fakt, że działka sąsiednia nie jest aktualnie zabudowana nie był w stanie wykazać, że doszło do zachowania lub naruszenia tego warunku techniczno-budowlanego. Stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli zachodzą warunki określone w ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 tego przepisu. Podstawą do powyższej analizy jest stwierdzenie, czy projektowany budynek znajduje się w stosunku do pomieszczenia przesłanianego budynku sąsiedniego w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, a to może co do zasady wystąpić tylko wtedy, gdy działka sąsiednia jest zabudowana. W niniejszej sprawie właśnie brak tego koniecznego elementu spowodował, że nie można było wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który na nieruchomości skarżącej nie istnieje. W świetle projektu zagospodarowania terenu, ale także sporządzonej odrębnej analizy przesłaniania (Projekt budowlany, s. 166) działka nr ew. [...] nie jest zabudowana.

17 Wobec tego uznać należy, że zagrożenie wykonaniem zaskarżonej decyzji w postaci powstania budynku, który doprowadzi do niedozwolonego przesłaniania sąsiadującej z nim nieruchomości skarżącej co wpłynie na możliwość jej zabudowy nie występuje. Nie może stanowić zatem podstawy do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Skarżąca okoliczności braku zabudowy na swej działce nie zaprzecza ale nie wskazuje też aby aktualnie ten stan rzeczy uległ zmianie.

18 Przyszłą zabudowę bierze się pod uwagę przy weryfikacji przesłaniania wyłącznie, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/6/111 z glosą T. Bąkowskiego, OSP 2011/1/8). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Budynki mieszkalne objęte zatwierdzonym projektem budowlanym będą miały wysokość 9,93 m. Zatem zagrożenie ewentualnym przesłanianiem nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie jest ono bowiem realne.

19 Zdaniem NSA, także brak możliwości przyszłego zabudowania nieruchomości skarżącej w sposób analogiczny do działki inwestora tj. zabudową wielorodzinną z uwagi na zapis § 9 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego nie stanowi o wystąpieniu w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten nakazuje zachowanie proporcji, by tereny przeznaczone pod te obiekty i urządzenia (zabudowę wielorodzinną) nie przekraczały 30% całości powierzchni poszczególnych terenów MN. Zatem to plan miejscowy a nie pozwolenie na budowę nakłada powyższe ograniczenie na inwestorów, którzy mają nieruchomości o przeznaczeniu MN i planują tam zabudowę wielorodzinną. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być sprzeczna z zapisami planu a więc planowana inwestycja musiała odpowiadać temu zapisowi. Jak wynika z akt sprawy analiza bilansu powierzchni zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zabudowy, o której mowa w § 9 ust. 3 m.p.z.p., potwierdza spełnienie w sprawie przez inwestora ww. warunku, bowiem wynik obliczeń dla tego przedsięwzięcia wynosi 29,3 %.

20 Należy stwierdzić, że zastosowany mechanizm narusza interes skarżącej, która w przyszłości będzie chciała zabudować zabudową wielorodzinną swoją nieruchomość bowiem nie będzie to możliwe, jeżeli już obecnie teren MN został zabudowany w dopuszczalnym przez plan zakresie. Jednak zagrożenie ograniczeniem prawa do zabudowy własnej nieruchomości nie wynika z zaskarżonej decyzji ale wprost z zapisów planu miejscowego. Zatem przesłanką wstrzymania nie może być fakt, że zaskarżona decyzja realizując zapisy planu prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków ale mających swe źródło w przepisach prawa miejscowego.

21 Okoliczność, że skarżąca nie wystąpiła wcześniej o zabudowę swojej działki zgodnie z zapisami planu nie może stanowić podstawy dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdzie inwestor dopasował inwestycję do maksymalnych parametrów dopuszczonych w planie.

22 Fakt, że aktualny prawny sposób zagospodarowania terenu o symbolu "MN" wyznaczony datą rozpatrzenia wniosku inwestora wskazuje na wyczerpanie limitu zabudowy na terenie MN, w tym działki skarżącej, nie prowadzi do znacznej szkody wywołanej zaskarżoną decyzją bowiem skarżąca nie realizuje na swojej działce żadnej inwestycji dotyczącej zabudowy wielorodzinnej. Wykonanie pozwolenia na budowę doprowadzi do wyczerpania limitu zabudowy wielorodzinnej na terenie MN gdzie znajduje się działka skarżącej ale jest to wynik zapisów planu a nie tejże decyzji. Zdaniem NSA, nie można upatrywać źródła zagrożeń warunkujących wstrzymanie w przedmiotowej decyzji a jedynie w planie miejscowym, który jednak nie może stanowić przedmiotu wniosku o wstrzymanie.

23 Za odmową wstrzymania przemawia także konieczność rozważenia ważnych interesów inwestora i innych stron postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób szczególny. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji wynika z regulacji zawartej w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zgodnie z którą sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania ww. decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Inwestor w niniejszej sprawie powołał się na powyższą regulację odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Inwestor prowadząc proces inwestycyjny jest narażony na duże straty w sytuacji wstrzymania zaskarżonej decyzji a zatem strona domagająca się wstrzymania musi przedstawić szczególnie ważne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku.

24 Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2018 r. sygn. II OZ 999/18, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadniczo stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i je w koniecznym zakresie wykazać we wniosku. Zdaniem NSA, argument skarżącej odnośnie do uniemożliwienia zabudowy swojej działki w przyszłości, kiedy jej proces inwestycyjny jest odłożony do bliżej nieokreślonej przyszłości nie uzasadnia wstrzymania zaskarżonej decyzji. Szkoda jaką aktualnie może ponieść inwestor przeważa nad trudnymi do odwrócenia skutkami w postaci braku w przyszłości możliwości zabudowy działki zabudową wielorodzinną gdy zostanie zrealizowana przedmiotowa inwestycja.

25 W ocenie NSA w sprawie nie wystąpiły zagrożenia tego rodzaju, które uzasadniałyby wstrzymanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza kiedy jest to decyzja o szczególnym charakterze. To uzasadniało odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.

26 W tych okolicznościach wniosek inwestora o złożenie kaucji celem zabezpieczenia przyszłych roszczeń inwestora nie był rozpatrywany bowiem nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

27 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.