Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 877/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 877/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółki jawnej [...] z/s w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 800/16 w sprawie ze skargi [...] " spółki jawnej [...] z/s w Z. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 800/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] spółki jawnej [...] z/s w Z., na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] spółka jawna [...] z/s w Z. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

4 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 3 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. i 104 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez WSA przewidzianych ustawą P.p.s.a. środków w postaci uchylenia decyzji organu II instancji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wniosek uczestników dotyczył przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, a postępowanie podlegające kontroli sądowoadministracyjnej zostało wszczęte przez organ I instancji i było dalej prowadzone przez organ II instancji na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który nie wskazuje decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy i stąd toczenie się postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przez organy obu instancji w ramach tej podstawy prawnej było (i jest) bezprzedmiotowe i jako takie stanowiło naruszenie prawa podlegające usunięciu przez WSA w drodze umorzenia postępowania (art. 145 § 3 K.p.a.), jako że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach łub obowiązkach indywidualnego podmiotu, zaś jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne,

5 W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez; uchylenie decyzji organu II instancji albo uchylenie decyzji organu II i I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu administracji publicznej (strony przeciwnej) na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

8 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

9 Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

10 Bezpodstawna jest teza skarżącej, według której, przedmiot postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest zdeterminowany treścią wniosku złożonego do organu przez osoby zgłaszające zaistnienie samowoli. Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania może być wszczęte z urzędu. Tak też stało się w niniejszej sprawie, o czym świadczy pismo organu z dnia 9 maja 2016 r., zawiadamiające o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki nr [...], przy ul. M. w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był, co do przedmiotu wszczynanego z urzędu postępowania, związany treścią pism złożonych przez uczestników postępowania. Działał w ramach swojej kompetencji określonej wprost w art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Warto jednak skonstatować, że przedmiot postępowania wszczętego z urzędu nie odbiegał od istoty zgłoszonego przez uczestników problemu sprowadzającego się do zbadania zgodności użytkowania obiektu z pozwoleniem na budowę. Abstrahując na razie od sytuacji faktyczno-prawnej w niniejszej sprawie, skonstatować trzeba, że brak takiej zgodności, bez wyczerpania trybu unormowanego w przepisach art. 71 Prawa budowlanego oznacza przecież samowolną zmianę legalnego sposobu użytkowania.

11 W sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ załatwia sprawę na podstawie norm art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego. Już zatem z uwagi na powołanie w kasacji wyłącznie art. 71 ust. 1 pkt 2, teza o bezprzedmiotowości postępowania nie jest zasadna. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, podstawę materialną i procesową rozstrzygania sprawy stanowiły przepisy art. 71a, zaś art. 71 ust. 1 pkt 2 stanowi podstawę dla ustalenia treści pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tylko zatem w tym sensie art. 71 ust. 1 pkt 2 stanowił podstawę rozstrzygana sprawy. Nie jest więc uprawnione, wywodzenie z tej cząstkowej podstawy stanowiska, według którego, zakończenie postępowania, opartego na podstawie prawnej w postaci art. 71 ust. 1 pkt 2, rozstrzygnięciem władczym, jest bezprzedmiotowe.

12 Należy w pełni zaaprobować stanowisko WSA, wskazujące na podstawę do wydania w sprawie postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie ustalenia, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Dodać trzeba, że w przypadku niewykonania nałożonego postanowieniem obowiązku, organ wydaje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

13 Przed ustaleniem, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nie można więc twierdzić, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

14 Pamiętać również warto, że legalizacja dokonanej zmiany jest dopuszczalna, niezależnie od spełnienia obowiązków wprost opisanych w art. 71a, gdy zmiana taka jest możliwa w świetle materialnych wymogów każdej zmiany sposobu użytkowania, określonych w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego.

15 Natomiast umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, oznaczałoby "faktyczną legalizację", która stanowiłaby rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 628/10).

16 Skoro zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., nie było podstaw do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia opartego na art. 145 § 3 P.p.s.a. W tym miejscu skonstatować jeszcze można, że przywołanie w podstawie kasacji przepisu art. 145 § 3 K.p.a. ("art. 145 par. 3 kpa"), zamiast art. 145 § 3 P.p.s.a., jako podstawy umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny, było oczywista wadliwością.

17 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.