Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 840/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 840/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/20 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV [...], na terenie gminy K., ETAP [...] w zakresie: budowy słupów nr [...] oraz montażu przewodów w przęsłach nr: [...] w obrębach: [...], oddalił skargę.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. R., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

4 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi K. R. z [...] stycznia 2020 r. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. w sprawie [...],[...] wydaną w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jako pozbawionej podstaw prawnych, gdy tymczasem z materiału dowodowego wynikało, że istnieją przesłanki do uwzględnienia skargi, co zostało wyartykułowane w zarzutach wskazanych w skardze z [...] stycznia 2020 r., zaś Sąd pierwszej instancji, wydając orzeczenie w dniu [...] października 2020 r., nie zbadał czy organ, rozpoznając sprawę, nie naruszył procedury administracyjnej przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, do czego był zobowiązany bez względu na podniesione w skardze zarzuty, w granicach danej sprawy;

5 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że nie istniały przesłanki, które wskazywałyby, że inwestor spełnił przesłanki warunkujące zatwierdzenie projektu budowlanego danej inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę, tj.:

6 – naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że podstawą do rozpoczęcia budowy mogła być nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdy inwestor rozpoczął realizację inwestycji nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, co całkowicie pozbawiło skarżącego możliwości obrony swoich praw, a w szczególności prawa własności w postępowaniu,

7 – naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich pominięcie w sprawie i niezasadne przyjęcie, że inwestor mógł rozpocząć prace budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy decyzja ta była nieostateczna, zaś nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności został przez skarżącego zakwestionowany na podstawie środka odwoławczego, a co zostało pominięte przez organy obu instancji, co powoduje nieważność postępowania,

8 – naruszenie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35, art. 36 Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, tj. pominięcie ich treści, z których wynika zakres i przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę;

9 3. naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a przez to niepodjęcie przez Sąd pierwszej instancji wszelkich środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach niniejszej sprawy, kiedy po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że aktualnie zrealizowana już inwestycja została rozpoczęta na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co przed zmianą treści przepisów Prawa budowlanego było niedopuszczalne, bowiem inwestor takiej decyzji nie posiadał, a jedynie wykonalną decyzję o pozwoleniu na budowę, która to wykonalność była przez skarżącego kwestionowana, co zostało pominięte;

10 4. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Sąd pierwszej instancji i wydanie orzeczenia w ramach podniesionych w skardze z [...] stycznia 2020 r. zarzutów, gdy tymczasem Sąd pierwszej instancji, zgodnie z powyższym przepisem, zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany wskazanymi w skardze zarzutami i wnioskami skargi;

11 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści;

12 6. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pozbawienie strony zagwarantowanego konstytucyjnego prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy.

13 Na podstawie przywołanych wyżej zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. w sprawie VII SA/Wa 183/20 w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego jej rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając rozstrzygnięcie, oparł się tylko o podniesione w skardze zarzuty, co wynika z uzasadnienia wyroku, nie badając prawidłowości całego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, rzutuje to na wydane w sprawie rozstrzygnięcie i przemawia za brakiem wszechstronnego zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie.

15 W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] S.A. z siedzibą w K., wniósł o jej oddalenie.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

20 Na wstępie stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

21 Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd, orzekając, wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, a które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu.

22 Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

23 Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

24 Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

25 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

26 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wtedy, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa.

27 Niezrozumiały jest, natomiast, zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. skoro przedmiotem niniejsze sprawy była decyzja administracyjna, a nie uchwała czy akt prawa miejscowego.

28 W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, również niezasadnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274).

29 Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia (także na wezwanie organu), a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami.

30 Nie budzi również wątpliwości możliwość etapowania przedmiotowej inwestycji – budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2924/18, LEX nr 3128757).

31 Niezrozumiały jest przy tym zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., dotyczące nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r., którym jednocześnie umorzono postępowanie w tym zakresie. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1618/15, oddalił skargę na ww. postanowienie (w sprawie nie została złożona skarga kasacyjna). Zatem kwestia nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności została już poddana kontroli nie tylko organu odwoławczego, ale też sądu wojewódzkiego.

32 Z kolei kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego kasacyjnie na cele budowlane została rozstrzygnięta stosownymi decyzjami organów obu instancji, wydanymi na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd wojewódzki szczegółowo opisał ww. decyzje w uzasadnieniu wyroku oraz podkreślił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest już ostateczne i prawomocne. Powyższe oznacza więc, że podnoszenie przez skarżącego kasacyjnie zarzutów w tym zakresie jest całkowicie bezzasadne.

33 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.

34 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.