Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., II OSK 673/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., II OSK 673/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 551/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II OSK 673 / 10

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

4 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. nakazał [...] Spółce z o.o. w S. wykonanie zaleceń zawartych w protokole przeglądu obiektu z dnia [...] listopada 2007 r., polegających na niezwłocznym podstemplowaniu krokwi dachowych, likwidacji nieszczelności pokrycia dachowego oraz oczyszczeniu i naprawie rur spustowych w budynku Zakładu Produkcji [...] w S. i przedstawienie oceny bezpieczeństwa pożarowego oraz zakazał użytkowania Zakładu Produkcji [...] (budynku produkcyjnego- stolarni z pomieszczeniami magazynowymi, administracyjno- socjalnymi, kotłownią i suszarniami kontenerowymi) ze względu na zły stan techniczny oraz występujące zagrożenie pożarowe do chwili usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie organ poinformował, że z mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółka z o. o., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż odwołujący dokonał uszczelnienia dachu oraz podparcia krokwi.

6 Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

7 Organ odwoławczy uznał, iż mimo, że strona była zobowiązana do wykonania zaleceń to od kilku lat uchyla się od całkowitego wyeliminowania zagrożeń dla ludzi i mienia związanych ze złym stanem technicznym obiektu.

8 Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka z o. o. i zarzuciła jej naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że ziściły się przesłanki wymagane wskazanymi przepisami. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż zalecenia wynikające z protokołu przeglądu obiektu z dnia [...] listopada 2007 r. zostały wykonane.

9 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy zasadnie podjęły skarżoną decyzję, bowiem w momencie stwierdzenia niewykonania zaleceń zawartych w protokole przeglądu obiektu z dnia [...] listopada 2007 r. i nie przedłożenia przez skarżącą protokołu rocznej kontroli przedmiotowego obiektu, wyczerpane zostały przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1- 4 Prawa budowlanego. Powyższe fakty znajdują potwierdzenie w protokołach kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu [...] marca 2009 r. i przez organ II instancji z dnia [...] czerwca 2009 r.

11 W związki z powyższym Sąd pierwszej instancji zarzuty skarżącej o naruszeniu art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. uznał za nieuzasadnione. Twierdzenie strony, iż wykonała zalecenia zawarte w protokole z dnia [...] listopada 2007 r., a co potwierdza rzekomo protokół z dnia [...] czerwca 2009 r., sporządzony przez dr inż. C. D. były w ocenie Sądu niewiarygodne. Trudno przyjąć, że strona skarżąca wykonała wszystkie zalecenia zawarte w powyższym protokole z 2007 r. w ciągu zaledwie niecałych 3 dni, bowiem organ odwoławczy dokonał kontroli w dniu [...] czerwca 2009 r., a protokół dr inż. C. D. został sporządzony w dniu [...] czerwca 2009 r. Ponadto protokół ten jest zupełnie niewiarygodny, ponieważ zawiera podstawową sprzeczność, mianowicie potwierdza wykonanie zaleceń z 2007 r., po czym stwierdza, że wnioski w protokole z dnia [...] listopada 2007 r. są nadal aktualne. Także złożone przez skarżącą do akt dopiero w dniu 25 czerwca 2009 r. książki obiektu budowlanego z wpisami dokonanymi w 2009 r. stanu obejmującego okres od 2006 do 2009 r. nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

12 Za niezasadny uznał również Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez rozstrzygnięcie przez organ nadzoru kwestii przeciwpożarowych. W świetle, bowiem art. 66 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien reagować we wszystkich wypadkach, gdzie stwierdzi, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Nadzór nad prawidłowością działania instalacji elektrycznych, ich wpływu na powstanie ewentualnego pożaru wynika bezpośrednio z § 180 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), którego delegacja ustawowa wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

13 Zarzutem, który należało przedstawić organom nadzoru budowlanego, a który nie został wyartykułowany przez skarżącą, bo działał na jej korzyść, była natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji niczym nieuzasadniona opieszałość w podjęciu skarżonej decyzji. Problem zauważono, bowiem już w 2002 r., w 2007 r. nakazano wykonane niezbędnych czynności, a kontrolowano i wydano stosowne decyzje dopiero w 2009 r.

14 Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o. o. w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

16 I. naruszenie prawa materialnego, które zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

17 1. art. 66 § 1 ust. 1 w zw. z art. 66 § 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ziściły się przesłanki dla przyjęcia, że obiekty budowlane skarżącej mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a w konsekwencji (mimo stwierdzenia w protokole z dnia [...] czerwca 2009 r. wprost, że obiekt (stolarnia) może być użytkowany do następnej jego kontroli), uznanie, iż istniała podstawa do oddalenia skargi,

18 2. art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego wadliwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż organy nadzoru budowlanego są organami właściwymi w sprawach ochrony przeciwpożarowej, co skutkowało oddaleniem skargi,

19 3. art. 23 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, przez ich niezastosowanie polegające na uznaniu w przedmiotowej sprawie, że organ nadzór budowlanego jest właściwy do dokonywania ocen w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i w konsekwencji bezpodstawnym uznaniu, że obiekt budowlany ze względów na naruszenie przepisów przeciwpożarowych może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co zdaniem Sądu uzasadniało wydanie zaskarżonego wyroku,

20 II. naruszenie prawa proceduralnego (zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

21 1. art. 151 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na braku kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, skutkujące oddaleniem skargi podlegającej uwzględnieniu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

22 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu wadliwego stanu faktycznego w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

23 3. art. 133 §1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie wyroku z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z pominięciem ustaleń biegłego zawartych w protokole z dnia [...] czerwca 2009 r. potwierdzającymi wykonanie zaleceń protokołu kontroli, a tym samym wykonanie obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji, co skutkowało brakiem kontroli oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonych decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej.

25 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że skarżąca nie udowodniła, że zostały wykonane przez nią zalecenia zawarte w protokole z dnia [...] listopada 2007 r. Skarżącą przedstawiła na tę okoliczność protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2009 r., z którego wynika, że przedmiotowe zalecenia zostały wykonane oraz, że kontrolowany obiekt może być użytkowany do czasu następnej kontroli. Wynika z niego, że wymagany jest remont budynku, co nie stanowi jednak zagrożenia dla życia, zdrowia, a nadto, że wykonano prawidłowo zalecenia z kontroli z dnia [...] listopada 2007 r. Podczas oględzin organ stwierdził także niezachowanie przepisów przeciwpożarowych, gdy tymczasem nadzór ten jest zastrzeżony wyłącznie do kompetencji Państwowej Staży Pożarnej.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

28 Oceniają w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadne należało uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 p.p.s.a.

29 Stwierdzić trzeba, iż art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, POP 2006 nr 5 poz. 79). Sformułowany w tym przepisie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszłoby, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie na materiale innym niż ten, który został zawarty w aktach sprawy. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjętej przez organ. Stąd też omawiany przepis zostałby naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach, a to w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wskazywanego przez skarżącą protokołu kontroli zarówno z dnia [...] listopada 2007 r., jak i z dnia [...] czerwca 2009 r.

30 Również nie można było podważyć przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego za pomocą przedstawionego w kasacji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie warto wskazać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., z. 3, poz. 39). Stąd też zarzut naruszenia tego przepisu jako samodzielnego będzie skuteczny jedynie, gdy wady sporządzonego uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiają zapoznanie się z przebiegiem sprawy i stanowiskiem zajętym przez Sąd pierwszej instancji. Samo zarzucenie natomiast ustalenia wadliwego stanu faktycznego, w sytuacji, gdy Sąd wykazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, nie stanowi o naruszeniu tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 332/09, niepubl. i z dnia 20 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1734/08, POP 2010 r. nr 5, poz. 434.). W związku z powyższym, niezależnie od braku precyzji tego zarzutu, nie wskazującego na żadne konkretne okoliczności, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kształcie przestawionym w rozpoznawanej kasacji, nie można było podzielić.

31 Nie można było również zaakceptować argumentacji strony skarżącej kwestionującej spełnienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego (błędnie oznaczonego w kasacji jako art. 66 § 1 ust. 1 i § 2). W tym zakresie zwrócić należało uwagę, że nieprecyzyjne w odniesieniu do protokołu kontroli obiektu budowlanego (rocznego) z dnia 19 czerwca 2009 r., pozostają stwierdzenia Sądu pierwszej instancji i wskazywane w nim sprzeczności. W protokole tym w zakresie sprawdzenia wykonania zaleceń z poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2007 r. wskazano na wykonane roboty, wyraźnie przy tym zaznaczając w części końcowej, że "inne nieprawidłowości wskazane w poprzedniej kontroli nie zostały wykonane". Tak, więc nie zaistniała sprzeczność wniosków zawartych w protokole kontroli z 2009 r., z zaleceniami zawartymi w protokole z dnia [...] listopada 2007 r., ale brak jest też podstaw do tego, aby przyjąć, jak chce tego strona wnosząca kasację, iż nastąpiła realizacja wszystkich zaleceń zawartych w protokole z 2007 r. To kluczowe dla oceny sprawy stwierdzenie o aktualności pozostałych zaleceń należało przy tym uzupełnić dodatkowo stwierdzeniem protokołu, wskazującym na znaczne zużycie części budynki i konieczność przeprowadzenia jego remontu. Oczywiście rację należy przy tym przyznać skarżącej Spółce, że w protokole stwierdzono, że obiekt może być użytkowany do następnej jego kontroli, jednakże stwierdzenie to nie może pozostać bez refleksji z dwóch względów. Po pierwsze, zwrócić uwagę należało na podstawę prawną zaskarżonej decyzji (zmienionej przez organ odwoławczy), tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego- odnoszący się nie do kwestii użytkowania obiektu budowlanego, jak ma to miejsce w pkt 2, ale w ogóle do obiektu budowlanego, jako całości. Po drugie, decyzje wydane w sprawie dotyczą również konieczności przedstawienia oceny bezpieczeństwa pożarowego. Z akt sprawy przy tym wynika, że w przeprowadzonej uprzednio w dniu [...] maja 2005 r. oceny stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku stwierdzono, że budynek nie spełnia wymagań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Nadto zawarto w niej wniosek o dokonanie całkowitej przebudowy najstarszej części budynki i wymiany niektórych elementów w częściach z późniejszego okresu albo ewentualnie o likwidację zakładu. Uwzględniając, zatem powyższe uwarunkowania sprawy, wliczając w to również okres usuwania zagrożeń związanych ze złym stanem technicznym budynku, skarżący nie zdołał podważyć oceny Sądu pierwszej instancji o prawidłowym zastosowaniu w sprawie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę nałożonych na skarżącą nakazów i zakazu poprzez możliwość wystąpienia zagrożeń ze strony przedmiotowego obiektu budowlanego.

32 Bezzasadnym pozostaje również zarzut naruszenia art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten wprost wskazuje na właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji w zakresie zadań i kompetencji, o których mowa w art. 66 ustawy. Co prawda przepis ten nie odnosi się stricte, jak chce tego skarżąca Spółka do ochrony przeciwpożarowej, a do usuwania wymienionych w nim nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, jednakże nie oznacza to jeszcze, że nieprawidłowości nie mogą odnosić się również do zagadnień przeciwpożarowych. Podzielić należało przy tym stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przepis ten nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek każdorazowej reakcji, gdy obiekt może m.in. zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

33 Pozbawione zasadności są też podniesione w kasacji zarzuty naruszenia art. 23 w związku z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). O ile, pierwszy przepis rozbudowany w sposób bardzo obszerny, nie został przez skarżącą sprecyzowany co do konkretnej jednostki redakcyjnej, a co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do niego, o tyle w przypadku drugiego przepisu nie można przyjąć, że dla określenia zagrożeń z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego koniecznym jest uprzednie wydanie przez Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odpowiedniej decyzji. Organ nadzoru budowlanego istnienie tych zagrożeń ma prawo ustalić również samodzielnie w przeprowadzonym postępowaniu.

34 Wobec tego, że kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji nie sposób zarzucić uchybień uzasadniających jej uchylenie trafnym było tym samym oddalenie wniesionej skargi przez Sąd pierwszej instancji, co powoduje, iż zarzut zaprezentowany we wniesionej kasacji wadliwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. również trzeba było uznać za pozbawiony zasadności.

35 Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.