Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2019 r., II OSK 639/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2019 r., II OSK 639/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 705/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 705/17) oddalił skargę M.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. (dalej: PINB) decyzją nr [...] z dnia [...]2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał M.S. rozbiórkę obiektu garażowo-gospodarczego o powierzchni 50 m2, położonego na działce nr [...], obręb [...], gmina T.. W uzasadnieniu wskazał, że na realizację przedmiotowego budynku konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor się nie legitymował. PINB nałożył na M.S. obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przedłożony przez inwestora w dniu [...]2015 r. projekt budowlany i dokumenty zawierały jednak szereg nieprawidłowości i braków. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...]2015 r. organ I instancji nałożył na M.S. obowiązek usunięcia dostrzeżonych w projekcie nieprawidłowości. Braki te nie zostały jednak usunięte. Konsekwencję zaś powyższego było orzeczenie nakazu rozbiórki spornego budynku.

5 Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła M.S.. Zdaniem strony odwołującej się, organ administracji nie wyjaśnił jakie nieprawidłowości w dokumentacji nie zostały usunięte. M.S. podkreśliła, że przedłożyła do akt sprawy pozytywną opinię Burmistrza T. o zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O..

6 Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał inwestorowi M.S. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 12,98m x 6,78 m, usytuowanego na działce nr [...], obręb nr [...], gmina T.. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor postanowieniem z dnia [...]2015 r. został zobowiązany m.in. do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego obowiązku inwestor się nie wywiązał. Co więcej, Burmistrz T. postanowieniem z dnia [...]2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym. Prawidłowość tego postanowienia zbadało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., którego orzeczenie było skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Sąd ten wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 1122/16) oddalił skargę M.S. na wskazane postanowienie Kolegium. W ocenie organu odwoławczego, budowa budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...], obręb nr [...], gmina T., nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona postępowania nie przedłożyła bowiem stanowiska właściwego organu (Burmistrza T.) o zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym. Nadto – argumentował organ odwoławczy – jak wynika z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 1122/16) nie ma prawnych możliwości aby takie zaświadczenie M.S. uzyskała. Skoro zatem strona nie spełniła i nie jest w stanie spełnić obowiązków, o których mowa w 48 ust. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, zastosowanie może znaleźć wyłącznie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. rozbiórka wybudowanego budynku.

7 Skargę do WSA w Olsztynie na opisaną wyżej decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2017 r. wniosła M.S.. Zaskarżyła tę decyzję w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, nakazującego rozbiórkę budynku. Zarzuciła naruszenie:

8 1. art. 77 kpa w zw. z art 7 kpa poprzez błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z wadliwego przyjęcia, że w latach 2013-2014 wybudowała obiekt budowlany tj. budynek garażowo-gospodarczy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w tym okresie rozbudowała istniejący już legalnie obiekt budowlany;

9 2. art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 11 kpa, art. 9 kpa poprzez błędne określenie przedmiotu zaświadczenia Burmistrza T. o zgodności rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

10 3. art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

11 4. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez nakazanie rozbiórki całego obiektu budowlanego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie w zakresie dotyczącym tego, czy rozbudowa (część obiektu budowlanego) jest tzw. samowolą budowlaną.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 9.11.2017 r. oddalił skargę. Wskazał na ustalenia kontrolne, wynikające z czynności PINB przeprowadzonych w dniu [...]2014 r., z których wynika, że sporny obiekt został wybudowany w latach 2013-2014, a skarżąca przyznała, że nie dysponuje dokumentami wymaganymi Prawem budowlanym. Z protokołu czynności kontrolnych, w którym utrwalone zostało m.in. oświadczenie skarżącej wynika, że przedmiotowy obiekt stanowi samodzielną budowę, a nie rozbudowę dotychczas istniejącego budynku. Ponadto sąd I instancji podkreślił, że w ramach postępowania przed organem odwoławczym przeprowadzono w dniu [...]2017r. kolejne czynności dowodowe. Zweryfikowano wymiary samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego, co wykazało, że wymiary tego obiektu są praktycznie zbieżne z wymiarami wskazanymi w opisie technicznym projektu budowlanego budynku garażowo-gospodarczego, na działce nr [...] w T.. Do protokołu załączono także zdjęcia, z których wynika, że sporna inwestycja jest samodzielnym obiektem. Podkreślił sąd I instancji, że na rozprawie w dniu 9 listopada 2017r. pełnomocnik skarżącej – po okazaniu zdjęć znajdujących się na karcie 34 i teczki nr III akt administracyjnych, oświadczył, że nie jest w stanie wskazać do jakiego obiektu budynek garażowo-gospodarczy został dobudowany. Pełnomocnik zaś organu administracji oświadczył na rozprawie, że budynek garażowo-gospodarczy nie jest połączony z innym budynkiem. Budynki te są oddzielone od siebie murkiem o wysokości 84 cm, a murek ten nie jest objęty nakazem rozbiórki. Połączenie tych dwóch budynków stanowiłoby nową inwestycję. Ponadto zarówno budowa jak i nadbudowa wymagają pozwolenia na budowę, a w tej sprawie inwestor decyzji takiej nie posiadał. WSA zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy stanowi samodzielną całość. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący wadliwego przyjęcia, że skarżąca jedynie rozbudowała istniejący już legalnie obiekt budowlany. Za pozbawiony podstaw sąd I instancji uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 11 kpa, art. 9 kpa poprzez błędne określenie, zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, przedmiotu zaświadczenia Burmistrza T.. WSA w Olsztynie podkreślił też to, iż w przypadku, gdy postępowanie legalizacyjne nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi), albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów) to wówczas konieczne jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że w postępowaniu odwoławczym organ nadzoru budowlanego wzywał M.S. do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy budynku garażowo-gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor takiego dokumentu nie przedłożył, a Burmistrz T. postanowieniem z dnia [...]2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z planem miejscowym. W postanowieniu tym wskazano, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego jednostkę osadniczą K., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Tolkmicku NrXLIX/321/10 z dnia 27 sierpnia 2010r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 159, poz. 2041, z dnia 12 października 2010r.) działka nr [...] w K. położona jest na obszarze o symbolu "[...]" z przeznaczeniem na "tereny rekreacji indywidualnej bez prawa zabudowy". Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., a sąd administracyjny oddalił skargę wniesioną na to rozstrzygnięcie. Wg orzekającego sądu I instancji, odmawiając wydania stosownego zaświadczenia właściwe organy przesądziły, że budowa przedmiotowego budynku naruszała przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie objętym sporną inwestycją obowiązują (zarówno w dacie budowy jak i obecnie) zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie dopuszczają jakiejkolwiek zabudowy. Plan nie ustanawia również żadnych wyjątków co do możliwości legalizacji samowoli powstałych po jego uchwaleniu. W ocenie WSA w Olsztynie, prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że budowa budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb nr [...] K., gmina T., nie jest zgodna z przepisami obowiązującego na terenie spornej inwestycji planu miejscowego, co oznaczało konieczność wydania nakazu rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

13 Słusznie również –wg WSA w Olsztynie– dostrzegł organ II instancji, że decyzja PINB zawierała błędy w zakresie określenia przedmiotu objętego decyzją rozbiórki. Nakaz rozbiórki musi zawierać precyzyjne określenie przedmiotu objętego tą czynnością, tak aby przy ewentualnej egzekucji obowiązku nie było żadnych wątpliwości co do tego, co dokładnie ma zostać rozebrane.

14 Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła M.S..

15 Zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

16 - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez błąd subsumpcji albowiem sąd niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu przewidzianemu w hipotezie normy zawartej w powołanym przepisie;

17 - art. 1 par. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano prawidłowych ustaleń co do zakresu działań inwestycyjnych podjętych przez skarżącą, a także terminu w których działania te zostały podjęte, co miało istotne znaczenie ze względu na konieczność ewentualnego naruszenia Prawa budowlanego wg przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, a także pomimo wykazanych nieprawidłowości w działaniu organu prowadzącego postępowanie.

18 Wskazując na powyższe zarzuty, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała także zwrotu kosztów postępowania.

19 W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, podając że trybem naprawczym objęte są wszystkie te przypadki, kiedy roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę, a prace te nie polegały na budowie obiektu lub jego części. W sprawie nie można mówić o budowie całego obiektu, rozważyć bowiem należało to, czy sprawa nie dotyczy części obiektu. Argumentowano w skardze kasacyjnej, że aby zastosować art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, samowolnie wybudowana część obiektu musi być samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem tak, że może być rozebrana bez ingerencji w legalną część zabudowy. Podkreślała skarga kasacyjna, że jeżeli w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania starej konstrukcji obiektu, to w takiej sytuacji nie znajdzie zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz art. 50 i art. 51 tej ustawy. Błędem było, zdaniem autora skargi kasacyjnej to, że organy nadzoru budowlanego, nie podeszły do sprawy we wskazany wyżej sposób. Sporny obiekt istniał w dacie nabycia działki przez skarżącą, co miało miejsce przed uchwaleniem planu miejscowego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

22 Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

23 Analiza zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autor środka odwoławczego wniesionego w tej sprawie kwestionował ustalony przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowany przez sąd I instancji – stan faktyczny sprawy, w zakresie dotyczącym rodzaju i charakteru prawnego działań inwestycyjnych skarżącej kasacyjnie podejmowanych przy budynku na działce nr [...] w K.. Nadto, skarga kasacyjna kwestionowała to ustalenie organów nadzoru budowlanego, które dotyczyło terminu wykonania spornej budowy.

24 Zarzuty te jednak nie są zasadne. Podkreślić bowiem należy, że akta administracyjne wskazują, iż przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny kontrolowanej sprawy nie został ustalony wadliwie. Kwestia bowiem rodzaju i kwalifikacji prawnej robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora, została skrupulatnie zbadana i należycie oceniona przez orzekający sąd. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wykonane działania inwestycyjne skarżącej kasacyjnie, nie stanowiły rozbudowy spornego budynku, lecz doprowadziły do jego wybudowania (wzniesienia). W tym zakresie, WSA w Olsztynie dokonał trafnej oceny rodzaju i charakteru prawnego robót budowlanych, zasadniczo opierając się na niepodważonych w toku postępowania administracyjnego ustaleniach organów nadzoru budowlanego, w tym fotografii przedstawiających stan spornej inwestycji, a także, pomocniczo i ubocznie uwzględnił sąd I instancji oświadczenia strony złożone w toku postępowania sądowego. Z tych oświadczeń wynika przy tym, że inwestor nie był w stanie wskazać obiektu, do którego przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy miałby zostać dobudowany. Powyższe, dodatkowo przeczy tezie o możliwej jego rozbudowie. Z zebranych zaś w toku postępowania dowodów jasno i jednoznacznie wynikało, iż powstanie ocenianego obiektu budowlanego jest wynikiem wyłącznie jego budowy, i brak jest jakichkolwiek podstaw do innej kwalifikacji prawnej zrealizowanych prac, w szczególności zakładającej, iż mogą być one efektem rozbudowy istniejącego wcześniej budynku na działce nr [...] w K... Takie twierdzenie, nie ma bowiem żadnego oparcia w aktach sprawy. Brak jest więc podstaw do podważenia ustaleń i ocen organów nadzoru budowlanego, przyjętych także za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przez sąd I instancji, iż sporna inwestycja stanowi samodzielną budowę, niezwiązaną w żadnym stopniu z możliwą rozbudową innego (tj. wcześniej mającego istnieć) obiektu. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. nie był zasadny.

25 Także zarzut dotyczący daty wybudowania ocenianej inwestycji nie był uzasadniony. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ani w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, ani też w toku postępowania sądowego, ani także na etapie skargi kasacyjnej, inwestor nie tylko nie wykazał, ale także nawet nie uprawdopodobnił podnoszonej okoliczności dotyczącej możliwej innej (wcześniejszej) daty budowy tego obiektu, niż przyjęły to orzekające organy nadzoru budowlanego i sąd I instancji. Sam zaś czas wykonania ocenianej budowy (lata 2013-2014) wskazany został przez inwestora, i w oparciu o akta sprawy (art. 133 par. 1 p.p.s.a.) brak jest postaw, aby tę okoliczność kwestionować.

26 Mając powyższe na uwadze oraz wykazany w postępowaniu fakt, iż sporna budowa nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wbrew skardze kasacyjnej stwierdzić należało, iż także nie został w sprawie wadliwie zastosowany art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki budynku. Przepis ten bowiem wyklucza możliwość legalizacji obiektu budowlanego i przewiduje obligatoryjny nakaz jego rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor samowolnej budowy nie przedłoży organowi nadzoru budowlanego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie, inwestor takiego zaświadczenia bezspornie nie przedstawił, co w konsekwencji oznaczało konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki, a zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, uznać należało za bezpodstawny.

27 Uznając, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, NSA orzekł o jej oddaleniu, za podstawę przyjmując art. 184 p.p.s.a.