Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r., II OSK 537/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r., II OSK 537/14

Sentencja

1 Dnia 5 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/11 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] w P., A. S. i B. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 220/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia [...] w P., A. S. i B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 W dniu 21 października 2002 r. Burmistrz Miasta Piastowa decyzją nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zespołu handlowo-usługowego [...] wraz z infrastrukturą techniczną zewnętrzną, przyłączami, placem postojowym dla samochodów osobowych oraz dojazdem zaopatrzeniowym w ulicy H. na działce przy ul. T. w P.

5 Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził uchybienie przez Stowarzyszenie [...] terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji Burmistrza Miasta Piastowa. Wyrokiem z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt IV SA 2224/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2003 r.

6 Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...], M. i J. P., H. P.-W., J. W., A. L. i K. L., uchylił decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 244/09 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w W. i [...] Sp. z o.o. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu odwoławczego.

7 Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

8 W listopadzie 2002 r., a więc w toku postępowania odwoławczego, S. I.E., B. S., K. G. oraz M. i J. P., H. P. W. i J.W., A. i K. L. złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1415/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki [...] Sp. z o.o. od tego wyroku.

9 Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

10 Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., po rozpatrzeniu odwołań: E. Z., A. D.-K., A. S., W. C., B.S. i Stowarzyszenia [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy.

11 W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. w postępowaniu zwykłym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań: Stowarzyszenia [...], M. P. i J. P., H. P. – W., J. W., A. L. i K. L. od decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] października 2002 r. spowodowało brak przedmiotu postępowania, w stosunku do którego organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, co czyni postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji bezprzedmiotowym.

12 Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. S. oraz A. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art.156 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a.

13 Skargę na powyższą decyzję wniosło także Stowarzyszenie [...] w P. Zdaniem Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa z powodu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, iż w chwili umorzenia postępowania decyzja Burmistrza Miasta Piastowa była wyeliminowana z obrotu prawnego. Faktyczne uchylenie decyzji nastąpiło bowiem w dalszej kolejności, już po umorzeniu postępowania.

14 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

16 Sąd wskazał, że z prawidłowych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że decyzja Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r., stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego została wyeliminowana z obiegu prawnego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, trafne jest zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r., podlegającej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym czyni postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji bezprzedmiotowym. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania, w stosunku do którego organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

17 Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia skarg wniesionych na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r., uznając, iż rozstrzygnięcie skarg pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd oddalił również wniosek o zawieszenie postępowania z powodu zgonu uczestniczki postępowania J.Z., gdyż jak wynika z aktu zgonu J. Z. zmarła [...] 2007 r., a więc przed wydaniem zaskarżonych decyzji.

18 Sąd wskazał, iż kontroluje legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ewentualne uwzględnienie skarg stanowić może natomiast przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną.

19 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] w P., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

20 - art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.,

21 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a.

22 Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

23 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe ze skarg A. S., B. S. i Stowarzyszenia [...] na decyzję GINB z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 244/09, w której termin rozprawy wyznaczono na dzień 22 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie rozpoznawał skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Decyzją tą uchylono w całości decyzję Burmistrza Miasta Piastowa nr [...] z dnia [...] października 2002 r., o stwierdzenie nieważności której wystąpiono w sprawie niniejszej. Organy orzekające w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta Piastowa uznały, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, albowiem decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. To jednak, czy rzeczywiście taka eliminacja będzie miała miejsce zależy od prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 244/09. Oznacza to, iż wynik postępowania w tej sprawie będzie miał niewątpliwy wpływ na treść orzeczenia jakie zapadnie w sprawie niniejszej.

24 Wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. , sygn. akt VII SA/Wa 244/09 Sąd uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Po uprawomocnieniu się tego wyroku, Sąd – postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. - podjął postępowanie w tej sprawie.

25 Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że rozstrzygnięcie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Piastowa nie ma wpływu na wynik tej sprawy. Strona skarżąca podniosła, iż w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 610/11, VII SA/Wa 611/11, VII SA/Wa 612/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma rozpoznać skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z 2002 r. W razie prawomocnego uchylenia przez Sąd tej decyzji w obrocie prawnym nadal będzie pozostawać decyzja z 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem wynik postępowania we wskazanych wyżej sprawach będzie miał wpływ na wynik postępowania w tej sprawie. Gdyby w obrocie prawnym nadal pozostawała decyzja z 2002 r. to nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 105 k.p.a.

26 W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

29 Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji. W tej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r. W dniu orzekania w postępowaniu nieważnościowym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrocie prawnym nie było decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r., stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. Zatem w dniu orzekania przez organ odwoławczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia [...] października 2002 r. było bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czego w zasadzie strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie kwestionowała.

30 Nietrafny jest natomiast również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 610/11 dotyczącej zgodności z prawem wydanej, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z 2002 r. i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

31 Nawet w przypadku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 610/11 decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. (co faktycznie nastąpiło później już wydanym wyrokiem z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 610/11, a wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 454/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku) sprawa dotycząca pozwolenia na użytkowanie prowadzona w trybie zwykłym nadal będzie się toczyła na etapie postępowania odwoławczego. Oznacza to, że nawet, jeżeli w obrocie prawnym nadal pozostawałaby decyzja z 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie, to brak byłoby podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze. W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, s. 614, M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Lex, Wyd. 4, s. 940 i powołane tam orzecznictwo). Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 k.p.a.

32 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.