Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Puszczykowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 792/08 w sprawie ze skargi [...] "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 r. nr 229/01/III w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 792/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] Grupy Kapitałowej "[...]" Spółka z o.o. stwierdził nieważność § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku, nr 229/01/III

3 o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4 Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł

5 w następującym stanie faktycznym.

6 Uchwałą z dnia 19 listopada 2001 roku, Nr 229/01/III Rada Miasta Puszczykowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów usług oświaty, kultury, administracji, sportu, turystyki i rekreacji oraz terenów zabudowy mieszkaniowej w Puszczykowie w rejonie ulic Wysokiej, Podgórnej,

7 Ks. Posadzego, Poznańskiej i Kościelnej. Uchwała ta została opublikowana w

8 Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, Nr 147, poz. 3049.

9 W § 12 ust. 10 pkt 1 wymienionego wyżej planu ustalono, że na terenie usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, z przestrzenią publiczną i komunikacją, oznaczonym symbolem U/M istnieje obowiązek opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta.

10 Wymieniona wyżej uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu przez [...] Grupę Kapitałowa "[...]" Spółka z o.o.

11 W skardze [...] Grupa Kapitałowa "[...]" Spółka z o.o. podniosła następujące zarzuty:

12 1. zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o planowaniu

13 i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139

14 ze zm.), oraz

15 2. zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnego zakazu przekraczania granic ustawowego upoważnienia przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

16 Skarżąca Spółka wskazała, że w oparciu o § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku, nr 229/01/III Rada Gminy Miasta podejmowała uchwały nazywane "oświadczeniami" którymi uzgadniała przedkładane jej koncepcje zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej Spółki brak jest podstawy prawnej do tego, by Rada Miasta realizowała władztwo planistyczne w takiej formie.

17 Wyrokiem z dnia dnia 2 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny

18 w Poznaniu stwierdził nieważność § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku, nr 229/01/III o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

19 W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał,

20 że zgodzić się należy ze skarżącym, iż wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia w przedmiocie opracowania

21 i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta, nastąpiło

22 z naruszeniem art. 2 oraz 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

23 o zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

24 Powołane wyżej przepisy ustawowe w powiązaniu z art. 4 ustawy

25 o zagospodarowaniu przestrzennym określają granice władztwa planistycznego gminy. Przejawem tego władztwa jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

26 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do regulacji

27 art. 7 ustawy jest, jako przepis gminny, aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych (budowlanych, podziałowych oraz w zakresie wywłaszczania gruntów na cele publiczne).

28 Z punktu widzenia zasad legislacji, zdaniem Sądu, jest rzeczą niedopuszczalną, aby sformułowanie lub uściślenie tych przepisów mogło następować w nieprzewidzianym w ustawie innym akcie niż stanowiony plan zagospodarowania przestrzennego. Ani przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 94), ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 40-41 ustawy), ani w końcu przepisy obowiązującej w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 i art. 10 ustawy), nie stwarzają możliwości przeniesienia przysługujących gminie w tym zakresie uprawnień poza granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

29 do bliżej nieokreślonego aktu wykonawczego. Byłoby to zresztą, zdaniem Sądu, niespotykane w polskim systemie prawa przekazanie przez Radę uprawnień "samej sobie", prowadzące do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości nie w ramach określonych ustawą lub na podstawie ustawy, lecz

30 w drodze aktu dla którego nie ma żadnych kryteriów określających zasady jego podejmowania.

31 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego determinuje sposób wykonywania prawa własności, co nie oznacza iż gmina samodzielnie gospodarując przestrzenią może czynić to dowolnie. Przeciwnie, przepisy regulujące zasady planowania przestrzennego, w tym tworzenia miejscowych planów, które mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności nieruchomości, wprowadzają cały system zabezpieczeń prawnych, gwarantujących poszanowanie interesów prywatnych (w szczególności prawa własności), takich jak składanie wniosków

32 do planów oraz prawo wnoszenia protestów i zarzutów.

33 Przenosząc kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności

34 z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do nieznanego ustawie aktu "uzgodnienia koncepcji zagospodarowania przestrzennego" Gmina pozbawiła właścicieli i użytkowników wieczystych tych gwarancji co, zdaniem Sądu, uznać należy za niedopuszczalne w świetle przepisów art. 18, 19, 23 oraz 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.

35 Na tym tle argumentacja organu o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w zaskarżeniu § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa

36 z dnia 19 listopada 2001 roku nie zasługuje na uwzględnienie.

37 Skarżący jako użytkownik wieczysty gruntu położonego na terenie dla którego w planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono obowiązek uzyskania uzgodnienia koncepcji zagospodarowania z Radą Miasta Puszczykowa, a więc nałożono określone obowiązki, ma niewątpliwy interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w zaskarżeniu tego przepisu. Przepis ten warunkował wydanie na rzecz skarżącego pozytywnej decyzji – pozwolenia

38 na budowę (czego dowodem jest powołana w skardze decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 29 października 2007 roku, znak AB XV.7351-12-143/07). Nadto kwestionowany przepis daje możliwość wprowadzenia na objętym nim obszarze rozwiązań ingerujących w sferę prawa własności nieruchomości, na które inaczej niż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel lub użytkownik wieczysty nie ma żadnego wpływu.

39 W 2003 roku nastąpiła zmiana przepisów regulujących zasady zagospodarowania przestrzennego. W nowej ustawie o planowaniu

40 i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku przyjęto rozwiązanie w myśl którego – inaczej niż poprzednio – dla obszaru, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy

41 a podstawą uzyskania pozwolenia na budowę są ustalenia miejscowego planu.

42 Sąd wskazał, że zdaniem organu, uzasadnia to dodatkowo potrzebę opracowania i uzgodnienia z Radą Miasta jednolitej, jednakowej koncepcji zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jednak, zdaniem Sądu, w ocenie jednostki samorządowej, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie zabezpiecza w nowej sytuacji prawnej w sposób wystarczający walorów urbanistycznych miasta Puszczykowa, to drogą właściwą dla rozwiązania tej kwestii jest opracowanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, która

43 to procedura, jak wynika zresztą z odpowiedzi na skargę, została już wszczęta.

44 W żadnym jednak razie nie oznacza to, że w miejsce wydawanych na gruncie dotychczasowych przepisów, decyzji o warunkach zabudowy (a więc rozstrzygnięć

45 w sprawach indywidualnych) Rada Miasta Puszczykowa może przyznać samej sobie nieznane ustawie kompetencje do dokonywania uzgodnień koncepcji zagospodarowania terenu.

46 Bez znaczenia jest również podnoszona przez organ, w odpowiedzi

47 na skargę, okoliczność, że skarżąca Spółka znała w momencie zawierania umowy

48 o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste treść uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w umowie tej zaakceptowała postanowienia, w których nałożono

49 na użytkownika wieczystego obowiązek korzystania z nieruchomości między innymi zgodnie z koncepcją programowo – architektoniczną przyjętą przez Radę Miasta Puszczykowa w oświadczeniu Nr 1/06/IV.

50 Przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w ramach skarg, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 5 z dnia

51 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) nie jest bowiem badanie zgodności

52 z prawem zawartej umowy cywilnoprawnej, lecz badanie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Ani więc okoliczność, iż postanowienia § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2007 roku zostały wprowadzone do umowy zawartej pomiędzy Gminą i skarżącą, ani też okoliczność, że przepis ten nie został zakwestionowany przez Wojewodę w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają znaczenia dla dokonywanej przez Sąd oceny legalności tego przepisu.

53 Badając zasadność skargi wywiedzionej z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 ust. 5 ppsa, Sąd bada jedynie czy zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem i czy naruszenie to jest istotne.

54 Z wyżej wskazanych przyczyn, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że przepis § 12 ust. 10 pkt 1 Uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku, Nr 220/01/III ustalający obowiązek opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta jest sprzeczny z prawem i naruszenie to ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

55 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Puszczykowa. W skardze kasacyjnej podniesione zostały następujące zarzuty:

56 1. zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest – art. 101 ustawy z dnia

57 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania,

58 iż Nadwarciańska Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Puszczykowa Nr 229/01/III z dnia 19 listopada 2001 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług, oświaty, kultury, administracji, sportu turystyki

59 i rekreacji oraz terenów zabudowy mieszkaniowej w Puszczykowie w rejonie ulic Podgórnej, ks. Posadzego, Poznańskiej i Kościelnej, oraz

60 2. zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest – art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy

61 z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U.

62 z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu,

63 iż pojęcie "szczególnych warunków zagospodarowania terenów" w rozumieniu powyższych przepisów nie może swym zakresem obejmować warunku uprzedniego opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania danego terenu z Radą Miasta.

64 Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał obrazy przepisu prawa materialnego

65 – a mianowicie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, iż Nadwarciańska Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. posiada interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku. Nadwarciańska Grupa Kapitałowa [...] Sp. z o.o. nie jest właścicielem terenu objętego wyżej wymienionym planem, lecz jedynie użytkownikiem wieczystym położonej na terenie objętym przedmiotowym planem działki gruntu zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego Poznań Stare Miasto w Poznaniu o nr [...], stanowiącej własność Miasta Puszczykowa. Nadwarciańska Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. objęła przedmiotowy grunt we władanie na podstawie umowy zawartej w dniu 22 lutego 2007 roku z Miastem Puszczykowo. W umowie tej jednoznacznie określono, iż sposób zagospodarowania oddawanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości winien być zgodny z koncepcją programowo – architektoniczną przyjętą przez Radę Miasta Puszczykowa w oświadczeniu nr 1/06/IV z dnia 12 września 2006 roku. O takim stanowisku Rady Miasta Puszczykowa, względem warunków zagospodarowania oferowanego terenu, poinformowano zainteresowanego na długo przed zawarciem transakcji – pismem z dnia 23 października 2006 roku. Nie ulega też, zdaniem Rady Miasta, żadnej wątpliwości, iż właśnie zagospodarowanie oddawanego w użytkowanie wieczyste terenu w sposób uzgodniony z władzami Miasta Puszczykowa stanowiło warunek sine qua non oddania tegoż terenu

66 w użytkowanie wieczyste. Intencją Miasta Puszczykowa nie jest wstrzymywanie procesu inwestycyjnego na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste [...] Grupie Kapitałowej [...] sp. z o.o., lecz wprost przeciwnie – Miastu zależy na realizacji procesu inwestycyjnego, tyle że z zachowaniem warunków określonych i przyjętych przez inwestora w wyżej wymienionej umowie. Istotą użytkowania wieczystego jest oddanie inwestorowi terenu celem zagospodarowania go w sposób zamierzony i pożądany przez właściciela nieruchomości (tj. Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego). Z uwagi zatem na fakt, iż Nadwarciańska Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. dobrowolnie przyjęła na siebie prawne zobowiązanie do zagospodarowania terenu obejmowanego w użytkowanie wieczyste na podstawie zawartej z Miastem umowy w sposób określony przez Miasto, trudno doszukiwać się interesu prawnego tego podmiotu w kwestionowaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem akt, którego postanowienia rzekomo ingerują w sferę praw do gruntu [...] Grupy Kapitałowej [...] sp. z o.o. stanowi dobrowolnie przez tę grupę przyjęte zobowiązanie stanowiące warunek przekazania gruntu pod inwestycję, to interes spółki w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Rady Miasta, wydaje się być interesem faktycznym, nie zaś interesem prawnym. Zgodnie bowiem z postanowieniami zawartej umowy – niezależnie od kwestionowanego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – skarżąca jest prawnie zobligowana

67 do zagospodarowania posiadanego terenu w sposób wskazany w umowie

68 tj. w sposób określony przez Miasto Puszczykowo w koncepcji programowo

69 – architektonicznej przyjętej przez Radę Miasta Puszczykowa w oświadczeniu

70 nr 1/06/IV z dnia 12 września 2006 roku. Spółka nie jest właścicielem nieruchomości a jedynie jej użytkownikiem wieczystym, toteż z istoty zakres prawnej swobody skarżącej w korzystaniu z gruntu jest znacznie ograniczony i sprowadza się

71 do zagospodarowania nieruchomości w sposób uzależniony od ustaleń dokonanych z właścicielem nieruchomości. Kwestionowane postanowienie planu miejscowego nakazujące inwestorowi uzgodnienie koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta Puszczykowa nie narusza zatem szerszych praw skarżącej do korzystania z

72 przedmiotowego gruntu, albowiem granice prawa skarżącej do swobodnego zagospodarowania oddanego w użytkowanie wieczyste terenu zostały już

73 na podstawie stosownego postanowienia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste – jednoznacznie ograniczone.

74 Zdaniem Rady Miasta uznać zatem należy, iż skarżąca [...] Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. nie wykazała zaistnienia przesłanek określonych

75 w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, skoro obowiązek zagospodarowania terenu zgodnie z ustaloną koncepcją wynika wprost

76 z treści pozostającej w obrocie prawnym i niewadliwej czynności prawnej w postaci umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nakładającej na skarżącą takie,

77 a nie inne obowiązki w zakresie zagospodarowania przekazywanego terenu. Żądając stwierdzenia nieważności uchwały, która nie ogranicza prawa skarżącej

78 do zagospodarowania gruntu w sposób dalej idący, niż zobowiązanie dobrowolnie przyjęte przez inwestora w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, skarżąca wykracza poza sferę swojego interesu prawnego, legitymując się w tym zakresie wyłącznie interesem faktycznym. Tymczasem z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie,

79 iż (...) uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały

80 z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej." (Wyrok NSA

81 z dnia 14 marca 2002 r. w sprawie II SA 2503/01). Już z tego tylko powodu rozstrzygnięcie Sądu I instancji, zdaniem Rady Miasta, wydaje się być wadliwe, czego skutkiem powinno być jego uchylenie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej.

82 Wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowanego przepisu, zdaniem Rady Miasta, podyktowane było szczególną troską o zachowanie wyjątkowego charakteru centrum miasta ze względu na jego walory kulturowe. Art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

83 o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalał na określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów wynikających m.in. z potrzeb ochrony środowiska kulturowego. Także

84 i art. 15 ust. 2 pkt 9 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku

85 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość ustalenia

86 w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego § 12 ust. 10 pkt 1 ustalającego obowiązek opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta

87 na terenie oznaczonym symbolem U/M stanowi właśnie przykład ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów najcenniejszych z punktu widzenia walorów kulturowych Miasta Puszczykowa (ścisłe centrum miasta),

88 w sposób gwarantujący realizację idei ładu przestrzennego na objętym tym wymogiem obszarze.

89 W wyroku z dnia 21 listopada 2007 r. w sprawie II SA/GL 591/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż "Ustalanie przeznaczenia terenu

90 i wprowadzanie ograniczeń w jego zagospodarowaniu, łącznie z zakazem zabudowy, musi znajdować swe uzasadnienie w wartości ładu przestrzennego (...)".

91 Zdaniem władz Miasta Puszczykowa wprowadzenie ograniczenia

92 w możliwości zagospodarowania terenu ścisłego centrum miasta poprzez wprowadzenie warunku uprzedniego opracowania i uzgodnienia koncepcji jego zagospodarowania z Radą Miasta – jako szczególnego warunku zagospodarowania terenu w rozumieniu ustawy – jest w pełni uzasadnione wartością zachowania ładu przestrzennego w punkcie tak newralgicznym dla wizerunku miasta jak przekazany Spółce pod zabudowę. Tymczasem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta, Sąd I instancji nie podjął próby wykładni pojęcia "szczególnych warunków zagospodarowania terenów" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, tylko dyskrecjonalnie – opierając się na bliżej w uzasadnieniu wyroku nie zdefiniowanych "zasadach legislacji" – stwierdził, iż kwestionowane przez skarżącą Spółkę postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje oparcia w porządku prawnym – w szczególności zaś wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Brak podjęcia próby wykładni tego pojęcia mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec braku przedstawienia przez Sąd I instancji rozważań w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które powinno odzwierciedlać tok rozumowania Sądu prowadzący do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, zdaniem Rady Miasta nie pozostaje nic innego jak przyjąć,

93 iż rozważań tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przeprowadził. Tym samym a priori przyjął błędną wykładnię obowiązującego w chwili uchwalenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a także obecnie obowiązującego art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku

94 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "szczególnych warunków zagospodarowania terenów" w rozumieniu powyższych przepisów nie może swym zakresem obejmować warunku uprzedniego opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania danego terenu z Radą Miasta. Z uwagi na powyższą obrazę prawa materialnego, jak i naruszenie art. 141 § 4 prawa

95 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez pominięcie rozważań

96 w przedmiocie wykładni powyższych przepisów – wyrok, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta, powinien ulec uchyleniu.

97 Zakwestionowany przez Sąd I instancji zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddany był – wraz z całą uchwałą – badaniu pod kątem zgodności z prawem przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie przewidzianym w art. 90 – 91 ustawy o samorządzie gminnym. Przeprowadzone przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowanie nadzorcze nie wykazało wad prawnych uchwały i została ona bez jakichkolwiek przeszkód opublikowana

98 w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

99 Nadto Rada Miasta Puszczykowa nie mogłaby w żaden sposób wykreślić kwestionowanego przez skarżącą Spółkę zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującego planu, gdyż byłaby

100 to merytoryczna zmiana planu miejscowego. Dokonanie zaś takiej zmiany, z uwagi na treść art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nastąpić tylko i wyłącznie w trybie jaki jest przewidziany dla uchwalenia samego planu, którego procedura została wszczęta.

101 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

102 Skarga kasacyjna wniesiona Radę Miasta Puszczykowa nie zasługuje

103 na uwzględnienie.

104 Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że [...] Grupa Kapitałowa [...] sp. z o. o. posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Puszczykowa Nr 229/01/III z dnia 19 listopada 2001 roku.

105 Interes prawny w zaskarżeniu uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, której plan ten dotyczy. Miejscowy plan zagospodarowania wyznacza bowiem granice wykonywania prawa własności. Właściciel nieruchomości jest więc uprawniony

106 do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeśli w jego ocenie ingerencja w przysługujące mu prawo własności wykracza poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

107 Interes prawny w zaskarżeniu uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma również użytkownik wieczysty. Użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim pomiędzy własnością, a ograniczonymi prawami rzeczowymi, jednakże bliższe jest ono prawu własności. Treść użytkowania wieczystego ukształtowana została na wzór treści prawa własności.

108 Zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków

109 w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

110 W orzeczeniu z dnia 17 stycznia 1974 roku, sygn. akt III CRN 316/73 (OSNC 1974/11/197) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "Wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności

111 a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych. W wypadkach więc nie uregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie terenu państwowego

112 w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności, a więc m.in. również do art. 145 k.c.". Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

113 Ponieważ użytkowanie wieczyste jest prawem bardzo zbliżonym do prawa własności, to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują granice wykonywania również tego prawa. Użytkownik wieczysty ma więc interes prawny w tym, by kwestionować ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeśli uważa, że ingerencja w przysługujące

114 mu prawo wykracza poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

115 Nadwarciańska Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzony został obowiązek uzyskania uzgodnienia koncepcji zagospodarowania z Radą Miasta Puszczykowa. Tym samym [...] Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. posiada interes prawny

116 w zaskarżeniu tego planu.

117 Za nieuzasadniony uznać należy pogląd wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta, iż brak interesu prawnego [...] Grupy Kapitałowej [...]

118 sp. z o.o. w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Puszczykowa Nr 229/01/III z dnia

119 19 listopada 2001 roku, wynika z faktu, że w umowie o oddanie nieruchomości

120 w użytkowanie wieczyste Spółka zaakceptowała warunek, że sposób zagospodarowania oddawanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości winien być zgodny z koncepcją programowo – architektoniczną przyjętą przez Radę Miasta Puszczykowa w oświadczeniu nr 1/06/IV z dnia 12 września 2006 roku.

121 Z § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Nr 229/01/III Rady Miasta Puszczykowa z dnia

122 19 listopada 2001 roku wynikało, że na terenie usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, z przestrzenią publiczną i komunikacją, oznaczonym symbolem U/M ustala się obowiązek opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta. Tego rodzaju zapis oznacza, że każdy projekt zagospodarowania terenu zaproponowany przez inwestora musiał podlegać uzgodnieniu z Radą Miasta.

123 W umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zawarte jest stwierdzenie, iż przy korzystaniu z nieruchomości należy uwzględnić szczegółowe wytyczne zawarte w koncepcji – programowo architektonicznej przyjętej przez Radę Miasta Puszczykowa w oświadczeniu nr 1/06/IV z dnia 12 września 2006 roku, zgodnie z którą należy realizować budowę. Zapis ten jest jednym z elementów określających granice wykonywania przez użytkownika wieczystego przysługującego mu prawa. Nie oznacza to jednak, że zapis ten wyklucza możliwość przedstawienia przez inwestora innej koncepcji zagospodarowania nieruchomości.

124 Przy zachowaniu w obrocie prawnym § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Nr 229/01/III Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku każda nowa koncepcja zagospodarowania terenu wymagałaby akceptacji Rady Miejskiej. Eliminacja tego przepisu powoduje, iż użytkownik wieczysty przy zmianie koncepcji zagospodarowania terenu nie musi uzyskiwać takiej akceptacji. [...] Grupa Kapitałowa [...] sp. z o.o. ma więc interes prawny w tym, by przepis ten został wyeliminowany z obrotu prawnego. Wyeliminowanie tego przepisu skutkuje bowiem brakiem konieczności uzgadniania przez inwestora z Radą Miasta planowanych przez niego sposobów zagospodarowania działki. To czy realizacja innej koncepcji zagospodarowania działki nie naruszy zapisów umowy jest odrębnym zagadnieniem nie związanym z oceną zgodności z prawem rozwiązań zawartych

125 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

126 Zapisy zawarte w umowie o oddanie [...] Grupie Kapitałowej [...] sp. z o.o. w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej nr ew. 710/5 nie dają więc podstaw do przyjęcia, że Spółka ta nie może skorzystać z przysługującego jej publicznoprawnego uprawnienia do zaskarżenia uchwały Nr 229/01/III Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku. Spółka zobowiązała się do przestrzegania wymogów wynikających z konkretnej koncepcji zagospodarowania terenu. Spółka nie zobowiązywała się natomiast w zawartej umowie do przestrzegania wymogu uzgadniania z Radą Miejską każdej nowej koncepcji zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje.

127 Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

128 i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie uchwalania uchwały Nr 229/01/III ustawa ta nie obowiązywała. Art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy nie ma zastosowania

129 do planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem wejścia

130 w życie wymienionej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny zgodności uchwały Rady Miejskiej Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku, Nr 229/01/III z tym przepisem i nie miał takiego obowiązku. Tym samym nie mógł naruszyć swoim orzeczeniem wymienionego wyżej przepisu.

131 Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

132 o zagospodarowaniu przestrzennym.

133 Zgodnie z treścią tego przepisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można było ustalić, w zależności od potrzeb, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych

134 i leśnych.

135 Z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynikało, że szczegółowe warunki zagospodarowania terenu można było ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że ustalenia takie winny być zawarte i skonkretyzowane wprost

136 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalnym było delegowanie uprawnień do dokonywania tych ustaleń przez organ samorządu gminnego w odrębnych aktach prawnych. Gdyby celem ustawodawcy było przyznanie organowi samorządu gminnego takich uprawnień, to odpowiedni przepis regulujący tę kwestię zawarty byłaby wprost w ustawie. Twierdzenie, iż uprawnienie to wynika z treści art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

137 o zagospodarowaniu przestrzennym jest niczym nieuzasadnione. Kompetencji organów samorządu gminnego nie można domniemywać. Jedyną możliwością konkretyzacji wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

138 o zagospodarowaniu przestrzennym, było wydanie decyzji o warunkach zabudowy

139 i zagospodarowania terenu (art. 40 ust. 1). Uprawnienia do wydawania takiej decyzji przysługiwały wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta.

140 Zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezpodstawny. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymogi wynikające z tego przepisu.

141 Okoliczność, iż § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Nr 229/01/III Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku nie został zakwestionowany przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie przewidzianym w art. 90 – 91 ustawy

142 o samorządzie gminnym nie przesądza o prawidłowości tego przepisu. Niezakwestionowanie go przez Wojewodę oznacza jedynie, że Wojewoda przeoczył fakt, że przepis ten naruszał art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

143 o zagospodarowaniu przestrzennym.

144 Twierdzenie, iż Rada Miasta nie mogłaby w żaden sposób wykreślić § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Nr 229/01/III Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 roku z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niczym nieuzasadnione. Uprawnienie takie wynika bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

145 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Nic nie stało na przeszkodzie, by Rada Miejska podjęła uchwałę o uchyleniu § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Nr 229/01/III

146 i jednocześnie podjęła prace nad zmianą planu w celu określenia w nim szczegółowych warunków zagospodarowania terenu ścisłego centrum miasta.

147 Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.

148 Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.