Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 512/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 512/16

Sentencja

1 Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 834/15 w sprawie ze skargi I. S. i M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy dziesięciu wiat oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. S. i M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy dziesięciu wiat.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

4 W dniu 19 czerwca 2015 r. I. i M. S. (inwestorzy) zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie 10 wiat o powierzchni zabudowy do 25,00 m² każda, na działce nr [-B-]. Do zgłoszenia dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [-B-], [-A-] i [-C-], opis projektowanych robót budowlanych wraz z rysunkami, fragment mapy z oznaczeniem lokalizacji planowanej inwestycji.

5 Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Kielecki na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia, uznając, że inwestycja nie mieści się ani w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 ani art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.

6 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda Świętokrzyski – po rozpatrzeniu odwołania inwestorów – na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak zauważył organ odwoławczy, inwestorzy na podstawie zgłoszenia z dnia 29 kwietnia 2015 r. uzyskali prawo budowy pięciu wiat na działce nr [-B-], zaś przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy kolejnych 10 wiat na tej samej działce, wchodzącej w skład gospodarstwa w zabudowie siedliskowej. Składa się ona z sąsiadujących ze sobą działek nr [-A-], [-B-] i [-C-]. Na działce nr [-C-] znajduje się budynek mieszkalny, gospodarczy, zbiornik na ścieki sanitarne, studnia i gnojownik w budowie i jest ona położona na gruntach Br-RIVa (grunty rolne zabudowane), ŁIV (łąki trwałe), RIVa (grunty orne), RIVb (grunty orne), S-RIVa (sady). Działka nr [-B-] – RIVa (łąki trwałe) i ŁIV (łąki trwałe) jest niezabudowana. Zgłoszenie obejmuje również częściowe utwardzenie działki nr [-B-], a projektowane wiaty są obiektami wolno stojącymi wykonanymi na słupach, bez ścian bocznych, przykrytymi dachami dwuspadowymi, o powierzchni liczonej po poziomie płyty betonowej 24,98 m² każda. Jak wskazał organ odwoławczy, działka siedliskowa to jedna działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, a działkę rolną stanowi wydzielona geodezyjnie część nieruchomości, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, co wynika z kolei z przeznaczenia danej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź z informacji zawartej w ewidencji gruntów. Tym samym za działkę rolną należało uznać działkę nr [-C-], ale działki nr [-B-] nie można było uznać za siedliskową. Z tych też przyczyn przedmiotowa inwestycja nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a faktycznym zamiarem inwestorów jest powiększenie siedliska na działce nr [-C-], co doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na działce nr [-B-] na siedlisko. Nie jest też możliwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

7 Skargę na powyższą decyzję złożyli I. i M. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wskazując na interpretację tego przepisu zaprezentowaną w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego dotyczącej zgłoszenia budowy poprzednich 5 wiat.

8 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie.

9 Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.

10 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), skoro postępowania wszczęto w dniu 3 lipca 2015 r., to powinno ono zostać przeprowadzone na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 28 czerwca 2015 r. Pomimo jednak tego, że organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie przepisów, które w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywały, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a spośród przepisów, które zostały w sprawie zastosowane zmianie uległ tylko art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, chociaż – jak zaznaczył Sąd – nie miał zastosowania do przedmiotowego zgłoszenia.

11 Wskazując następnie na przedmiot dokonanego zgłoszenia w sprawie, Sąd pierwszej instancji przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w powyższym brzmieniu), podkreślając, że nie dotyczy on obecnie jakichkolwiek wiat. Do wiat odnosi się natomiast art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, iż na działce nr [-B-] o powierzchni 0,6189 ha nie znajduje się budynek mieszkalny ani też nie jest to działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, ani też art. 29 ust. 1 pkt 2, ani art. 29 ust. 1 pkt 2c ww. ustawy nie mogły być podstawą do odstąpienia od obowiązku uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Z decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, że zgłaszając budowę kolejnych 10 wiat na tej samej działce o powierzchni niecałych 62 arów, skarżący przekroczyli również dopuszczalną ilość wiat (art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego), co dodatkowo uzasadniało wniesienie sprzeciwu od takiego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

12 Ponadto w ocenie Sądu nie było dopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego również dlatego, że przepis ten nie może być stosowany zamiennie z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ten ostatni reguluje w sposób kompletny zagadnienia związane z budową obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nie może więc z innego przepisu wynikać dopuszczalność budowy bez pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, których budowa bez pozwolenia nie byłaby dopuszczalna na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Innymi słowy, zakresy przedmiotowe art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz pozostałych przepisów art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie pokrywają się. Niezasadny jest zatem zarzut, że skoro art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wskazuje rodzaju działki, jakiej dotyczy, to można na jego podstawie budować wymienione w nim obiekty również na działkach siedliskowych, jak i rolnych.

13 Kierując się dyrektywą z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozważył, czy mogły w sprawie znaleźć zastosowanie inne przepisy pozwalające na realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego na podstawie zgłoszenia. Analizując w tym zakresie przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, wątpliwości Sądu wzbudziło zgłoszenie polegające na częściowym utwardzeniu działki nr [-B-]. Jak określono to w zgłoszeniu, dotyczy ono robót budowlanych polegających na "budowie wiat w ilości 10 sztuk każda o pow. zab. do 25,0 m² wg. załączonego projektu budowlanego na działce nr [-B-]". Natomiast z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika "utwardzenie terenu do poszczególnych wiat kruszywem dolomitowym wg planu zagospodarowania". Dołączony plan zagospodarowania siedliska rolniczego przewiduje na działce nr [-B-] "projektowany dojazd utwardzony kruszywem dolomitowym". Utwardzenie gruntu jest również zaznaczone na tym planie zagospodarowania symbolem "utw" umieszczonym w sąsiedztwie projektowanych wiat. Ponieważ inwestorzy nie kwestionowali w toku postępowania ani w skardze, że działka oznaczona numerem [-B-] nie jest działką budowlaną, Sąd uznał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na tej działce nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, a zatem wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego było uzasadnione. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że zamiarem inwestorów były roboty budowlane nie polegające na częściowym utwardzeniu działki nr [-B-], ale na wykonaniu opisanego i pokazanego na załączonym do zgłoszenia planie zagospodarowania siedliska "dojazdu utwardzonego kruszywem dolomitowym" na działce nr [-B-], co zdaje się wynikać z opisu znajdującego się na tym planie zagospodarowania, to i tak nie miałoby to mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ takie roboty budowlane również wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a co wynika również z art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Dojazd ten należy traktować jako drogę przez wykonanie której w rozumieniu prawa budowlanego należy rozumieć czynności faktyczne zmierzające do urządzenia nieruchomości z przeznaczeniem jej do celów poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi środkami transportu. Decydującym kryterium zakwalifikowania obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez taki obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie gruntu, czy też drogi gruntowej tłuczniem kamiennym w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako dojazdu dla pojazdów mechanicznych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi.

14 Oceniając usytuowanie projektowanego dojazdu względem istniejącej na gruncie na działce nr [-A-] drogi dojazdowej utwardzonej kruszywem oraz względem projektowanych wiat, Sąd uznał, że jego celem będzie umożliwienie, czy ułatwienie poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi środkami transportu pomiędzy projektowanymi wiatami, a drogą publiczną.

15 Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Natomiast oparcie sprzeciwu między innymi na twierdzeniu, że działki nr [-B-] nie można uznać za siedliskową, gdyż działką siedliskową jest działka nr [-C-] zabudowana domem mieszkalnym i zabudową towarzyszącą, może budzić wątpliwości. Zgłoszone wiaty nie stanowią budynków (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ nie są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych ani nie są obiektami małej architektury (art. 3 pkt 4). Zatem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należało je zakwalifikować jako budowle. I choć literalna wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie obejmującego swym enumeratywnym wyliczeniem jakichkolwiek budowli, to jednak wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że skoro zostały w nim ujęte obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną o wyraźnie większym stopniu konstrukcyjnego skomplikowania niż budowle, tj. budynki gospodarcze, to nie można takich budowli, jak wiaty o wymiarach mieszczących się w parametrach przewidzianych dla parterowych budynków gospodarczych (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego) traktować bardziej rygorystycznie. Tym samym, o tym, czy przedmiotowe wiaty mogłyby być uznane za obiekty gospodarcze (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego) rozstrzygałaby ocena, czy rzeczywiście zgłoszone wiaty planowane były do wybudowania w ramach istniejącej działki siedliskowej skarżących. Ocena przedstawiona przez organ w tym zakresie może budzić wątpliwości, skoro z planu zagospodarowania oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 czerwca 2015 r. wynika, że na objętej zgłoszeniem działce nr [-B-] budowane lub projektowane są gnojownik, 5 wiat i budynek gospodarczy, przy czym budowa tych wiat nie został objęta skutecznym sprzeciwem, a budowa pozostałych obiektów jest, według twierdzeń skarżących, objęta prawomocnym pozwoleniem na budowę. Również i te wątpliwości zdaniem Sądu nie mogły jednak spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zamiar utwardzenia powierzchni gruntu, bądź utwardzenia dojazdu.

16 Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. S. i M. S., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na bezzasadnym niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego, podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika, że zgłoszone wiaty planowane były do wybudowania w ramach istniejącej działki siedliskowej skarżących.

18 Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zasądzenie od Wojewody Świętokrzyskiego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według faktur przedstawionych w toku postępowania, a w braku ich przedstawienia, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

19 W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że zgłoszone wiaty planowane były do wybudowania w ramach istniejącej działki siedliskowej skarżących zgodnie z celowościową wykładnią art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Działka nr [...] była działką siedliskową w całości, a podzielona została w 2012 r. na działki nr [-A-], [-B-] oraz [-C-], z czego działka nr [-B-] nadal wchodzi w skład siedliska rolniczego i jest ściśle z nim związana przez istniejące obiekty takie jak budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, dwa gnojowniki w budowie, zamontowany zbiornik na gnojownicę oraz pięć wiat o powierzchni zabudowy 25 m2 każda.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

22 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzut podniesionego w skardze kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa, bowiem na naruszenie żadnych innych norm prawa we wniesionej kasacji nie wskazano. Tym samym oceną kasacyjną objęto stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie. Powyższe podkreślenie jest konieczne z uwagi na podaną przez skarżącego na rozprawie kasacyjnej informację o zmianie po wydaniu decyzji kontrolowanej wielkości działki siedliskowej.

23 Trafnie zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż nie regulował on kwestii budowy wiat. Na dzień wydawania kontrolowanej w sprawie decyzji przepis ten zmieniono m.in. poprzez wykreślenie z niego takich obiektów jak wiaty. Te objęto regulacją zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, którego niemożność zastosowania w sprawie również nie była kwestionowana w niniejszej kasacji.

24 Przedstawiając zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, skarżący nawiązali do twierdzeń Sądu pierwszej instancji odnośnie konieczności odczytania treści normatywnej ww. przepisu w drodze wykładni celowościowej. Z tym twierdzeniem nie można się jednak zgodzić z następujących powodów. Przede wszystkim zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Oznacza to, że wszelkie wyjątki, a więc i te wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2c Prawa budowlanego, nie mogą być odczytywane rozszerzająco. Stwierdzić trzeba, że ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wiaty mające cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Skoro ustawodawca zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty spełniających określone cechy, to nie można uznać, że zwolnione mogą być również wiaty spełniające cechy innych budynków tylko i wyłącznie z uwagi na podobieństwo cech konstrukcyjnych. Tym samym ustawa wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji jedynie te wiaty, które spełniają warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego.

25 W warunkach niniejszej sprawy poza sporem pozostawała okoliczność, iż objęte przedmiotowym zgłoszeniem wiaty cech opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego nie spełniały, co powodowało, że zgłoszony w sprawie przez organ sprzeciw, utrzymany w mocy przez Wojewodę był skuteczny i prawidłowy.

26 W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.