Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Andrzej Gliniecki (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 590/04 dotyczącego sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] maja 2004r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 590/04, w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] maja 2004 r. (...), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy i modernizacji budynku [...] zlokalizowanego w M. na działce nr ewid. [...] przy ul. [...].

3 M. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podobnie jak wcześniej w postępowaniu administracyjnym podnosił, iż jego zdaniem, decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 1997 r. jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., uchwalonego w dniu 29 kwietnia 1994 r., bowiem zgodnie z planem – przeznaczenie terenu 28.8 UA to "Adaptowany budynek zabytkowy [...]", zaś kwestionowana decyzja dopuszcza rozbudowę i modernizację budynku [...].

4 Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 10 grudnia 2004 r. jako tego przyczynę podał naruszenie przepisów art. 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa, ponadto organ skoncentrował się głównie na analizie przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie przesłanki z pkt 7 tego przepisu. W ocenie Sądu, organ również nie ocenił podnoszonego zarzutu i konsekwencji tego, iż w planie jest mowa o adaptacji budynku a w decyzji o rozbudowie tegoż. Poza tym analizując treść planu, Sąd dostrzega pewne różnice terminologiczne pomiędzy częścią tekstową planu a legendą znajdującą się na wyrysie planu i informacją o zapisach planu, do czego powinien się ustosunkować organ nadzoru.

5 Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, reprezentowane przez radcę prawnego L. C., wniosło skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów:

6 – art. 16 pkt 1, art. 34, art. 40 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1997 r.),

7 – art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa,

8 – art. 106 § 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

9 W związku z powyższym wnioskuje się o:

10 – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok,

11 – zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów przedłożonego na rozprawie.

12 M. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 6 kwietnia 2005 r.), podtrzymując wcześniej przedstawioną argumentację, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

15 Na wstępie, w celu przypomnienia, należy odwołać się do przepisu art. 133 § 1 ppsa, z którego wynika, że sąd orzeka "na podstawie akt sprawy", a nie tylko w oparciu o uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Poza tym, jeżeli sąd ma wątpliwości do kompletności przedstawionych akt sprawy, powinien zobowiązać organ do uzupełnienia materiału dowodowego, a nie orzekać w sprawie i formułować w uzasadnieniu wyroku pewne poglądy, wiążące w sprawie (art. 153 ppsa), a z drugiej strony, zauważać braki w aktach sprawy, czy też podnosić swoje wątpliwości wynikające z niekompletności materiału dowodowego.

16 Mając powyższe na uwadze, nie można się zgodzić z zaskarżanym rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, w których najwyraźniej zapomniano, że kontrolowana przez Sąd decyzja, została wydana w trybie nieważnościowym a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa, musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Zgodnie z brzmieniem art. 16 pkt 1 i art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (z daty wydania decyzji z dnia [...] listopada 1997 r.) o nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, można było mówić tylko w przypadku jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

17 W oparciu o przedstawione materiały sprawy i analizę przeprowadzoną przez organ, takiej sprzeczności nie wykazano. Poza tym, analizy porównawczej postanowień decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. i ustaleń obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można przeprowadzać w oderwaniu od tekstu postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1997 r., gdzie zostały określone szczegółowe warunki planowanej inwestycji. Z nich to wynika, iż istniejący budynek [...] w zasadzie ma zachować obecny kształt, a rozbudowa ma polegać na odtworzeniu dawnego obiektu (teraz ruina) przylegającego do północnego ogrodzenia dziedzińca. W istocie więc, byłaby to odbudowa (rekonstrukcja) dawniej istniejącego budynku, co nie zagrażałoby istniejącej substancji z punktu widzenia konserwatorskiego. Ponieważ teren ten był objęty ochroną Państwowej Służby Ochrony Zabytków, Wojewódzki Konserwator Zabytków był właściwym i kompetentnym organem, aby wyrazić zgodę na taką inwestycję. Zapis planu: "Adaptowany zabytkowy budynek [...]", jest w tym przypadku odzwierciedleniem istniejącego, w dacie jego uchwalania, stanu faktycznego, nie można jednak rozumieć tego zapisu tak, że nie pozwala on na rekonstrukcję, odbudowę budynku, który istniał wcześniej na tej działce i uległ zniszczeniu, tym bardziej jeżeli pozytywnie to zamierzenie opiniuje Wojewódzki Konserwator Zabytków. Jak wynika z postanowienia WKZ z dnia [...] września 1997 r. planowana inwestycja (rozbudowa), nie narusza substancji istniejącego budynku [...]. Pomiędzy tak rozumianym zapisem planu a planowaną rozbudową i modernizacją, pod warunkiem, że będzie zrealizowana zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie ma żadnej sprzeczności. Mało tego, wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zachowano właściwy tryb i wymóg uzgodnienia zamierzenia z organami ochrony zabytków. W istocie zarzut niezgodności decyzji z planem miejscowym, podnoszony przez M. P., sprowadza się do kwestionowania postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1997 r. i jego rozumienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

18 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, Sąd najwyraźniej nie wziął pod uwagę ww. postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które oprócz spełnienia wymogu formalnego, wyjaśnia szereg wątpliwości związanych z tą inwestycją a w szczególności to, iż planowana rozbudowa nie narusza istniejącego budynku, o którym mowa w tekście planu. Z brzmienia decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. to wynika, czego jednak w zaskarżanym wyroku nie dostrzeżono, że ww. decyzja nakazuje uwzględnić warunki określone w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1997 r.

19 Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu.

20 Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności.

21 Z powyższych względów nie można podzielić poglądów i wątpliwości zawartych w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w ramach przeprowadzanego postępowania nieważnościowego, jak się wydaje, wyjaśniło w sposób dostateczny wszystkie istotne elementy tej sprawy. Jeżeli natomiast Sąd pierwszej instancji miał wątpliwości, co do tego, czy nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1997 r., powinien zażądać uzupełnienia akt sprawy, a w szczególności pełnego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r.

22 Z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, nie wynika też na czym konkretnie miało polegać naruszenie przepisów art. 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa i co w związku z tym organ powinien uczynić ponownie prowadząc postępowanie.

23 Brak odwołania się wprost w zaskarżanej decyzji do przepisu art. 156 § 1 pkt 7 kpa, co zauważa Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie mogło też przesądzić o wadliwości tej decyzji, skoro w treści uzasadnień uchylanych decyzji są rozważania na temat zgodności decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. z ustaleniami planu, co stanowi odniesienie do brzmienia art. 16 pkt 1 i art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst z 1997 r.)

24 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 w związku z art. 207 § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.