Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r., II OSK 474/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r., II OSK 474/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 302/06 w sprawie ze skargi T.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od skarżącego T. J. kwotę 430 zł (czterysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 302/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez T. J. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

3 Decyzją z dnia [...], zn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał inwestorowi T. J. rozbiórkę części obiektu budowlanego rozbudowy piekarni przekraczającą linię zabudowy określoną w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...], co stanowiło złamanie decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. W wyniku odwołania T. J. z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania rozbiórki części rozbudowanej piekarni przekraczającej linię zabudowy określoną w ww. uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...], dostarczenie do organu I instancji projektu docelowej rozbudowy oraz wykonania inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania decyzji na wznowienie robót.

4 W wyniku złożonego wniosku T. J. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], zostało wszczęte postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zn. [...], którą organ stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i 77 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja ta nie wskazuje sposobu wykonania rozbiórki części budynku, a ponadto nie odnosi się do kwestii, czy rozbiórka w tym zakresie jest technicznie wykonalna. Po ponownym rozpatrzeniu, na wniosek Z. i E. D., sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] wskazując, że orzekający w sprawie organ wojewódzki naruszył w decyzji z dnia [...] przepisy art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5 Skargę do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] wnieśli Z. i E. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1050/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] (w sentencji wyroku błędnie wskazano datę decyzji jako [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niezasadnie powiązano uznanie naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa z brakiem wskazania sposobu wykonania rozbiórki części budynku i brakiem zbadania, czy wykonanie częściowej rozbiórki jest technicznie możliwe. Organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby taki obowiązek. Zdaniem Sądu brak wskazania sposobu wykonania rozbiórki, oraz brak ustalenia, czy rozbiórka jest technicznie możliwa nie stanowiło naruszenia prawa, tym bardziej rażącego naruszenia prawa.

6 Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej nałożonego obowiązku dostarczenia do organu I instancji projektu docelowej rozbudowy piekarni, uwzględniającego przebudowę wybudowanego obiektu, związaną z powyższą rozbiórką, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami przewidzianymi przepisami prawa budowlanego oraz inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nałożenie na inwestora w decyzji obowiązku przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiło rażące naruszenie prawa, ponieważ powinno nastąpić to w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego i dopiero następnie możliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 Prawa budowlanego. W pozostałej części decyzji organ nie stwierdził wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem skoro rozbudowa doprowadziła do przekroczenia dopuszczalnej linii zabudowy, to opisana niezgodność z przepisami prawa nie jest możliwa do usunięcia w inny sposób, jak przez nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego, znajdującego się poza linią zabudowy.

7 T. J. złożył pismem z dnia [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że twierdzenie organu o przekroczeniu linii zabudowy, bez wskazania w jakim zakresie ono nastąpiło nie może służyć za pewnik i stanowić podstawy do zajęcia stanowiska przez organ.

8 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z załącznika graficznego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] wynika, że rozbudowa piekarni doprowadziła do przekroczenia linii zabudowy na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...], co potwierdza pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], a niezgodność ta może być usunięta wyłącznie przez orzeczenie rozbiórki w tym zakresie.

9 Decyzję powyższą z [...] do sądu zaskarżył T. J. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w zakresie dotyczącym rozbiórki części rozbudowanej piekarni.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] wskazał, że niezasadne jest stanowisko organu dotyczące wadliwości decyzji w części dotyczącej obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej i inwentaryzacji geodezyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji w tej części (pozostawiając w obrocie prawnym decyzję w części orzekającej wyłącznie rozbiórkę części budynku przekraczającą linię zabudowy), mogłoby spowodować, że decyzja będzie niewykonalna. Inwentaryzacja geodezyjna określi, w jakim zakresie rozbudowany obiekt przekroczył wyznaczoną linię zabudowy, a sporządzona dokumentacja projektowa określi zakres przebudowy obiektu związany z orzeczoną rozbiórką. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na określenie zakresu rozbiórki.

11 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucono naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, iż przepis art. 51 ust. 1 przewiduje różne, wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania. Zdaniem organu, stanowisko Sądu I instancji prowadzące do uznania, że nałożenie w jednej decyzji zarówno obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1, jak i określonych w ust. 1 pkt 2 tego przepisu było prawidłowe – jest nie do zaakceptowania. Ustawodawca w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie zastosował alternatywę rozłączną przy wydawaniu decyzji na podstawie tego przepisu. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym prawidłowe było rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęte w decyzji z dnia [...]oraz w decyzji z dnia [...]

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołane dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenie, skarga kasacyjna) w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a.

14 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, wskazująca jako podstawę, naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest uzasadniona. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, tak więc w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 lipca 203 r., w dacie wydania kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Zwrócenie uwagi na ten aspekt sprawy jest konieczne, bowiem po dniu 11 lipca 2003 r. zmieniono brzmienie tego przepisu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] była prawidłowa i że powinna być wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

15 Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nadzoru budowlanego, a niekwestionowany przez Sąd, wskazywał jednoznacznie, iż inwestor w trakcie rozbudowy piekarni przekroczył linię zabudowy od strony rzeki W. na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...], co bez wątpienia stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Takie odstępstwo bez dokonania częściowej rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest możliwe do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co odpowiada hipotezie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego chociaż w pkt 1 jej osnowy znalazło się rozstrzygnięcie, które ma swoje umocowanie w pkt 1 tego przepisu. Natomiast Sąd kontrolując decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, krytycznie je oceniając, akceptował błędną decyzję z dnia [...], bowiem w tym stanie faktycznym nie mógł mieć zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a niemożliwe było też wydanie decyzji jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co wynika z brzmienia tych przepisów, które mogą być stosowane jedynie rozdzielnie. Do takiej ich wykładni może prowadzić użyty tam wyraz "albo" (alternatywa rozłączna), na co trafnie powołuje się organ w skardze kasacyjnej. Stanowisko zajęte przez Sąd w zaskarżanym wyroku, narusza przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jednocześnie przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak to zarzuca się w skardze kasacyjnej. W świetle powyższych rozważań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach z dnia [...]i [...] kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie, prawidłowo przyjął, iż decyzja z dnia [...] powinna być wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czemu odpowiada jej pkt 1, w pozostałej części stwierdzając jej nieważność.

16 Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 orzekł, jak w sentencji.