Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., II OSK 465/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., II OSK 465/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dawniej: L. [...]Sp. z o. o. Sp. Komandytowa w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 833/14 w sprawie ze skargi L. [...] Sp. z o. o. Sp. Komandytowa w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 20 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Gl 833/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddalił skargę.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

4 W decyzji z [...] października 2013 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek, organ I instancji) zobowiązał L. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą T. [...] (dalej: Spółka) do złożenia w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji korekty "Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r.". Organ ten nakazał także, aby zbiorcze zestawienie danych o odpadach "sporządzić i przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania oraz zbierania odpadów, obejmujących odpady wytworzone na terytorium województwa [...] oraz przekazania prawidłowo podpisanego sprawozdania o wytwarzanych odpadach za 2009 r.".

5 Orzeczenie to Marszałek wydał na podstawie art. 37 ust. 3b ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 – dalej: ustawa z 2001 r.) oraz art. 237 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Wydana decyzja zapadła w wyniku kolejnego rozpatrzenie sprawy, bowiem dwie poprzednie decyzje tego organu z [...] listopada 2011 r. oraz z [...] grudnia 2012 r. zostały uchylone opartymi na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. decyzjami SKO w [...] wydanymi odpowiednio w dniach [...] maja 2012 r. oraz z [...] czerwca 2013 r.

6 Z wyjaśnień złożonych w trakcie postępowania wynika, że Spółka nie prowadziła ewidencji dotyczącej rodzajów i ilości odpadów, sposobów gospodarowania nimi oraz instalacji i urządzeń służących do ich unieszkodliwiania i odzysku na poziomie prowadzonych przez nią sklepów spożywczych lecz na poziomie 5 centrów dystrybucyjnych, gdzie gromadzi ona odpady pochodzące z podległych im placówek. Zdaniem Marszałka, jednakowoż na sklepie bez względu na to czy stanowi on samodzielny podmiot gospodarczy czy też należy do sieci handlowej ciąży jednakowy obowiązek stosowania przepisów prawa. Nie można bowiem różnicować obowiązków wynikających z ustawy o odpadach, które ciążą na podmiotach gospodarczych prowadzących sklepy w zależności od tego czy sklepy te są jednostkami samodzielnymi czy też należą do większej sieci.

7 Odnosząc się do twierdzenia strony, że posiadaczem, a zarazem wytwórcą odpadów jest Centrum Dystrybucyjne w [...], ponieważ to ono decyduje czy dana substancja zostanie uznana za odpad Marszałek stwierdził, że posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy jest L. [...], a nie centrum dystrybucyjne. Analizując wskazane przez Spółkę odpady powstające w jego sieci handlowej Marszałek zwrócił jednocześnie uwagę na kategorie odpadów w postaci produktów spożywczych przeterminowanych (Q 3) lub nieprzydatnych do spożycia (Q 2) stwierdzając, że produkty tego rodzaju stały się odpadami nie w centrum dystrybucyjnym lecz w poszczególnych sklepach. Następnie wskazał, że ze zbiorczych zestawień danych o odpadach przekazywanych przez L. [...] Marszałkowi w latach 2009 - 2011 wynika, że obejmowały one także odpady wytwarzane w placówkach handlowych Spółki położonych w Województwie [...], co naruszało art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r., nakazujący posiadaczowi odpadów przekazywanie zbiorczych zestawień danych o odpadach marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania, odbierania, odzysku lub unieszkodliwiania.

8 W wyniku tych ustaleń Marszałek stwierdził, że L. [...] przekazała w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach za 2009 r. informacje niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem w zestawieniu tym zostały wskazane także odpady wytworzone przez sklepy z poza terenu województwa [...]. W konsekwencji uznał, że na podstawie art. 37 ust. 3b ustawy o odpadach z 2001 r. należało zobowiązać Spółkę, w drodze decyzji, do korekty sporządzonego zestawienia danych określając termin przekazania korekty. Poinformował także L. [...], że niedokonanie przedmiotowej korekty zgodnie z decyzją skutkować będzie uznaniem zgodnie z art. 37 ust. 3 c ustawy z 2001 r., że posiadacz odpadów nie wykonał obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych, a w konsekwencji spowoduje to wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy z 2001 r. Organ I instancji uzasadnił także zawarte w sentencji decyzji wezwanie Spółki do prawidłowego podpisania złożonego zestawienia danych za 2009 r.

9 W odwołaniu L. [...], zastępowana przez radcę prawnego E. W., wniosła o uchylenie w całości decyzji Marszałka i umorzenie postępowania I instancji. Uzasadniając te żądania Spółka w pierwszym rzędzie zakwestionowała stanowisko organu I instancji dotyczące nieprzedstawienia pełnomocnictwa J. S. zawierającego umocowanie do podpisania przez niego zestawienia zbiorczego za 2009 r. Stwierdziła, że przekazane przez Spółkę potwierdzenie czynności w trybie art. 103 k.c. należy uznać bowiem za skuteczne. Dodała także, że skierowane do niej wezwanie do uzupełnienia tego braku formalnego nie było zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., bowiem nie zawierało stosownego pouczenia, a zatem należy go uznać za prawnie nieskuteczne.

10 Spółka zakwestionowała także stanowisko Marszałka w kwestii nałożonego na nią obowiązku złożenia korekty zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009r. Stwierdziła, że stanowisko to pomija kwestię braku podmiotowości prawnej sklepów. O tym zaś czy dana substancja jest odpadem decyduje jej posiadacz, albo stosowne przepisy prawne. Tym samym nie można przyjąć, że posiadaczem odpadów był sklep spożywczy jako "wytwórca odpadu", w sytuacji gdy jego posiadaczem mogła być wyłącznie Spółka.

11 Zaskarżoną decyzją SKO w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i zobowiązało L. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. [...] do złożenia w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji "Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów" za 2009 r. Zbiorcze zestawienie danych o odpadach należy sporządzić i przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania odpadów, obejmujące odpady wytworzone na terytorium województwa [...]".

12 W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, w tym powody wydanych wcześniej dwóch decyzji kasacyjnych tego organu. Następnie stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Marszałka weszła w życie ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 – dalej: ustawa z 2012 r.).

13 Zgodnie jednak z przepisami przejściowymi zawartymi w tej ustawie do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze te unormowania Kolegium uznało, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z 2001 r.

14 W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium poddało analizie przepisy ustawy z 2001 r., w tym art. 3 ust. 3 pkt 13 definiujący pojęcie posiadacza odpadów oraz art. 37 tej ustawy regulujący tryb i sposób składania zbiorczych zestawień danych o odpadach, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do ich odzysku i unieszkodliwiania ze szczególnym uwzględnieniem ust. 3a i 3b tego artykułu. Wskazało także na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 25 maja 2007 r. w sprawie zakresu informacji oraz wzorów formularzy służących do sporządzania i przekazywania zbiorczych zestawień danych (Dz. U. Nr 101, poz. 686).

15 Na podstawie przeprowadzonej analizy decyzji Marszałka organ II instancji stwierdził konieczność jej uchylenia w całości uznając jednocześnie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

16 Odnosząc się do kwestii dotyczącej podmiotu zobowiązanego do złożenia zbiorczego zestawienia, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 2001 r. SKO w [...] stwierdziło, że był nim L. [...] Sp. z o.o. Sp. k., bowiem to ona była posiadaczem odpadów, o jakim jest mowa w tym przepisie. Stosownie do art. 36 ust. 1 tej ustawy to właśnie Spółka była zobowiązana do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. L. [...] z uwagi na prowadzoną przez nią działalność w postaci sieci sklepów spożywczych rozmieszczonych na terenie całego kraju wytwarza odpady w każdym miejscu tej działalności tj. na terenie jej jednostek organizacyjnych (sklepów i centrów dystrybucyjnych). W składanym rocznym zbiorczym zestawieniu danych winna ona zatem uwzględnić wszystkie odpady wytworzone na terenie jej jednostek znajdujących się na obszarze danego województwa, które wyszczególnione zostały w prowadzonej przez nią ewidencji. Kolegium, podkreśliło, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia posiadacza odpadów z obowiązku prowadzenia takiej ewidencji na poziomie poszczególnych sklepów, bowiem do powstania odpadu dochodzi zarówno na poziomie centrów dystrybucyjnych , jak i na poziomie sklepów.

17 Ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika – zdaniem SKO - aby L. [...] jako posiadacz odpadów wypełniła taki obowiązek, bowiem złożone przez nią zbiorcze zestawienie za 2009 r. nie zawiera wszystkich danych w tym zakresie. Kolegium zgodziło się w tym względzie ze stanowiskiem WIOŚ zajętym w zarządzeniu pokontrolnym z 2 lutego 2011 r., w którym stwierdzono, że ewidencja odpadów powinna być prowadzona w sklepie należącym do Spółki. W konsekwencji SKO w [...] uznało za konieczne zobowiązanie Spółki do złożenia korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz sposobów gospodarowania nimi za 2009 r., w zakresie odpadów wytworzonych na terenie jednostek organizacyjnych Spółki znajdujących się na terenie województwa [...]. Kolegium podkreśliło też, że w sprawozdaniu tym winny zostać ujęte tylko i wyłącznie odpady pochodzące z terenu województwa [...], a nie wszystkie wytworzone na terenie Polski południowej.

18 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. [...] Sp. z o.o. Sp. k., zastępowana przez adwokat E. K., domagała się uchylenia decyzji SKO w [...] w części dotyczącej orzeczenia co do istoty sprawy, a to zobowiązania skarżącej do złożenia w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji, korekty "Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów" za 2009 r. oraz przekazania tego zbiorczego zestawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania odpadów, obejmujące odpady wytwarzane na terytorium województwa [...]. Ponadto skarżąca domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

19 Żądania te Spółka uzasadniła zarzutami wydania zaskarżonej przez nią części decyzji z naruszeniem art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że ciążył na niej obowiązek składania zbiorczych zestawień danych o odpadach według miejsca położenia sklepu "jako miejsca wytworzenia odpadu". Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez Kolegium przepisów art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie odniesienie się do wszystkich podniesionych przez nią argumentów oraz brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

20 Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Spółka stwierdziła, że literalna wykładnia art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 13 ustawy z 2001 r. powadzić musi do wniosku, że skoro jej sklepy pozbawione są podmiotowości prawnej to nie mogą być uznane za posiadaczy czy wytwórców odpadów. O istocie pojęcia "odpadu" decyduje bowiem termin "pozbywanie się", które może być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Posiadaczem odpadów jest natomiast każdy kto faktycznie włada odpadami i to jego wola ma decydujące znaczenie czy dany przedmiot zostanie zakwalifikowany jako odpad czy też znajdzie jeszcze gospodarcze zastosowanie. Tym samym skoro skarżąca na terenie centrum dystrybucyjnego decyduje, że dane przedmioty czy substancje przywiezione z poszczególnych sklepów podlegają dalszemu wykorzystaniu, a inne należy uznać za odpady, to miała ona pełne prawo przyjąć, że miejscem powstania (wytworzenia) tych odpadów będzie właśnie centrum dystrybucyjne, bowiem tam nadano substancji przymiot odpadu. Rozwijając tę myśl skarżąca Spółka wskazała, że posiada 5 centrów dystrybucyjnych i w oparciu o nie zorganizowała gospodarowanie odpadami. Stworzony przez nią system jako spójny i zgodny z przepisami pozwalał jej na prowadzenie sprawozdawczości według właściwości danego centrum. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w przedłożonej przez nią w toku postępowania opinii sporządzonej przez prof. dr hab. B. R.

21 Organ odwoławczy przeprowadził natomiast nieprawidłową wykładnię art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 2001 r., w świetle której "spółka, a właściwie poszczególny sklep zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości według miejsca jego położenia, albowiem jest to miejsce wytworzenia odpadu". Tymczasem Spółka podnosi, że nigdy nie kwestionowała faktu, że posiadacz odpadu zobowiązany jest do sporządzenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach według miejsca ich wytworzenia, z tym jednak, że miejscem tym było centrum, a nie sklep. Z tego też względu zestawienie danych o odpadach zostało złożone Marszałkowi Województwa [...]. Spółka nie mogła też składać zbiorczych zestawień danych według miejsca położenia sklepu, bowiem nie było to miejcie wytworzenia odpadu. De facto wadliwość decyzji SKO w [...] polegała zatem na uznaniu, że sklep należący do sieci handlowej skarżącej jest wytwórcą odpadów i po jego stronie istnieją obowiązki sprawozdawcze.

22 Tymczasem to właśnie Spółka, jako posiadacz odpadów decyduje, co jest odpadem, a co nim nie jest. Oceny tej dokonuje ona zaś dopiero w centrum dystrybucyjnym, w którym stwierdza czy dany przedmiot lub substancja transportowana ze sklepu staje się bezużyteczna gospodarczo. Ustawa o odpadach nie wprowadza też żadnych zobiektywizowanych kryteriów pozwalających na ustalenie co jest odpadem, a co nim nie jest. Uzasadniając naruszenia przepisów procesowych skarżąca Spółka stwierdziła, że SKO nie dokonało żadnej analizy podniesionych przez nią argumentów, które były niezwykle istotne dla sposobu załatwienia sprawy, jak również nie ustosunkowało się do całości materiału dowodowego, w tym do opinii prawnej sporządzonej przez biegłego oraz stanowiska Ministerstwa Środowiska.

23 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

24 Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w wyroku z 20 listopada 2014 r. stwierdził, że kontrolowana z punktu widzenia legalności decyzja SKO w [...], nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu nakazującym jej wzruszenie. W ocenie Sądu I instancji, bezsporne w sprawie jest, że L. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w miejscowości T. [...] przekazała Marszałkowi Województwa [...] w dniu 30 marca 2010 r., a zatem w wymaganym terminie przedmiotowe zbiorcze zestawienie danych za 2009r. Zasadniczy zaś spór w kontrolowanej sprawie dotyczył zgodności ze stanem faktycznym danych przekazanych w tym zbiorczym zestawieniu.

25 Według Sądu I instancji, bezspornym było, że skarżąca Spółka w przekazanym Marszałkowi Województwa [...] zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów wykazała odpady, które trafiły w 2009 r. do Centrum Dystrybucji L. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w G. nie tylko z terenu województwa [...], ale także ze sklepów znajdujących się w m.in. w województwie [...]. Wskazane centrum dystrybucyjne w G. obsługuje bowiem województwa Polski południowej.

26 Sąd I instancji wskazał na treść art. 3 ust. 1 ustawy z 2001 r., i wyjaśnił, że w świetle tej definicji jedynie częściowo można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że o tym czy substancja lub przedmiot stają się odpadem decyduje wyłącznie ich posiadacz. Poza bowiem czynnościami faktycznymi polegającymi na pozbywania się odpadów czy zamiarze ich pozbycia się w definicji tej jest mowa także o obowiązku pozbycia się odpadów. W załączniku nr 1 do omawianej ustawy wymienionym w powołanej definicji odpadu wskazane zostały bowiem poza kategorią Q 14 obejmującą substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania (np. odpady z placówek handlowych, sklepów), także kategorie odpadów, których posiadacz ma obowiązek pozbycia się.

27 Sąd I instancji mając na uwadze treść kontrolowanych decyzji nie stwierdził różnic w rozumieniu przez organy i skarżącą pojęcia "posiadacz odpadów". Organy obu instancji podobnie jak skarżąca zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z 2001 r., przez posiadacza odpadów rozumiały każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, łącznie z domniemaniem, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zarówno Marszałek Województwa [...] w decyzji z [...] października 2013 r., jak i SKO w [...] w zaskarżonej decyzji zgodnie stwierdzali też, że posiadaczem odpadów zobowiązanym do złożenia za 2009 r. zbiorczego zestawienia danych, o jakich jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 2001 r. była L. [...] Sp. z o.o. Sp. k. a nie poszczególne sklepy tej spółki, co jak się zadaje sugeruje pełnomocnik skarżącej.

28 Sąd I instancji nie stwierdził także błędnego posługiwania się przez organy pojęciem wytwórcy odpadów, a SKO w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało prawidłowo, że L. [...] winna wykazać w zestawieniu rocznym odpady, które wytwarza nie tylko w centrach dystrybucyjnych, ale także w poszczególnych należących do niej sklepach znajdujących się na terytorium województwa [...].

29 Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia dwóch różnych aczkolwiek powiązanych ze sobą obowiązków ciążących na skarżącej Spółce. Poza obowiązkiem przekazania zbiorczego zestawienia danych, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 2001 r., na skarżącej Spółce ciążył bowiem także wynikający z art. 36 ust. 1 ustawy obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w postaci karty ewidencji odpadu, prowadzonej dla każdego odpadu odrębnie oraz karty przekazania odpadu (art. 36 ust. 4). Ewidencja ta powinna obejmować obok sposobów gospodarowania nimi także dane o ich pochodzeniu (art. 36 ust. 1 pkt 2 ).

30 W ocenie Sądu I instancji, z przytoczonych przepisów wynika, że każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 art. 36 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Spółka prowadząca sprzedaż detaliczną poprzez należącą do niej sieć sklepów nie należy do podmiotów, o których mowa we wskazanych ust. 2 i 3 art. 36 ustawy o odpadach, bowiem nie jest wytwórcą odpadów komunalnych, ani wytwórcą odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani też nie należy do jednostek organizacyjnych, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. Zdaniem Sądu I instancji, skoro jak wykazano wyżej L. [...] poza centrum dystrybucyjnym wytwarzała odpady także w poszczególnych należących do niej sklepach to mimo, że sklepy te przekazywały wytworzone przez siebie odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego to nie zwalniało to jej z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów wytwarzanych w poszczególnych sklepach. Na podstawie ewidencji odpadów prowadzonej z rozbiciem na poszczególne sklepy, Spółka powinna zaś bez trudu złożyć w wyznaczonym terminie żądaną przez organy korektę zbiorczego zestawienia danych wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy.

31 Sąd z urzędu skontrolował także od strony formalnoprawnej zaskarżoną decyzję SKO w [...] uznając, że pozostaje ona w zgodzie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania konieczne było bowiem uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] w całości z uwagi na brak podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku uzupełnienia złożonego zbiorczego zestawienia danych (w sentencji określono je jako sprawozdanie) przez jego prawidłowe podpisanie, a także w związku z zaistniałą koniecznością zmiany określenia terminu złożenia korekty przedmiotowego zestawienia.

32 W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez Kolegium przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem poprzedzona zebranym w sposób wyczerpujący materiałem dowodowym, który został rozpatrzony i oceniony w całości. Organ prawidłowo ocenił też ten zebrany materiał dowodowy. Za trafny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego przedłożonym przez stronę dowodom organ ten odmówił wiarygodności.

33 Uchybienie to pozostało w ocenie Sądu I instancji bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., p.p.s.a.)

34 W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Powyższemu wyrokowi zarzucono:

35 - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego:

36 - "naruszenie art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 i 3 ustawy z 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243), dalej zwaną ustawą o odpadach", poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżąca zobowiązana jest do składania zbiorczych zestawień danych o odpadach według miejsca położenia sklepu jako miejsca wytworzenia odpadu.

37 Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono:

38 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję SKO w [...] z [...] kwietnia 2014 r.,

39 2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie

40 3) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

41 4) Na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w całości ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

42 Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono, że o istocie odpadu rozstrzyga termin "pozbywanie się", które może być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Według Spółki, ustawa przewiduje zatem, że to zasadniczo posiadacz - z wyjątkiem, gdy odrębne przepisy określają co jest odpadem - decyduje o tym, czy dana substancja będzie odpadem czy nie. Pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że o tym, że substancja lub przedmiot staje się odpadem decyduje wola posiadacza (s. 12 uzasadnienia wyroku), a decyzję w tym zakresie Skarżąca podejmuje na poziomie centrum dystrybucyjnego, to ta konstatacja nie znalazła odzwierciedlenia w dalszej części uzasadnienia orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, według którego Spółka, jako posiadacz odpadów, decyduje, co jest odpadem, a co nim nie jest. Jeśli zatem Spółka stwierdzi, że dany przedmiot lub substancja transportowana ze sklepu staje się bezużyteczna gospodarczo i dokonuje tej oceny dopiero w centrum dystrybucyjnym, to zgodnie z przyjętą definicją "odpadu", miejscem wytworzenia odpadu jest to centrum dystrybucyjne, a nie dana placówka handlowa, w której nie wiadomo jeszcze, czy dany przedmiot jest odpadem, czy też nie. W skardze kasacyjnej skarżąca przedstawiła także uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

43 W piśmie z 12 lutego 2015 r., które wpłynęło do Sądu I instancji w dniu 18 lutego 2015 r. SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej Spółki i stwierdziło, że podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 20 listopada 2014 r., sygn. II SA/Gl 833/14.

44 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

45 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

46 W świetle art. 174 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

47 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

48 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

49 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

50 Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd I instancji, ze skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest do składania zbiorczych zestawień danych o odpadach, według miejsca położenia sklepu jako miejsca wytwarzania odpadu.

51 Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd I instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji.

52 Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z 2001 r. regulują obowiązek ewidencyjny nałożony na posiadaczy odpadów. W ogólnym ujęciu słowo "ewidencja" oznacza wykaz, spis zawierający dane. Może ona obejmować rejestrację jakiś faktów1 i służy głównie celom kontrolnym. Prowadzenie ewidencji odpadów jest jednym ze szczególnych i ważniejszych obowiązków ich posiadaczy (M. Górski, Ewidencja odpadów w ich zbieraniu i transporcie, Przegląd Komunalny 2009,nr 10(217), s. 24–25). Ewidencja odpadów pozwala ponadto na wypełnianie przez Polskę zobowiązań wynikających z wymagań prawa UE dotyczącego sprawozdawczości. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Ustanowienie obowiązków związanych z ewidencją realizuje dwa cele – pozwala na stworzenie systemu kontroli wykonywania przez posiadaczy odpadów ich obowiązków wynikających z ustawy, z drugiej strony pozwala na budowanie w skali kraju bazy danych o powstających odpadach i sposobach gospodarowania nimi. Spełnia to równocześnie wymagania wynikające z określonych dyrektyw unijnych i ułatwia konstruowanie planów gospodarki odpadami. Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów jest obowiązkiem wypływającym bezpośrednio z przepisów ustawy i jego treść reguluje ustawa wraz z przepisami wykonawczymi" (zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 92).

53 W świetle wyżej zaprezentowanych poglądów, Spółka nie może zatem dowolnie przyjmować co będzie stanowiło miejsce wytworzenia odpadu i na tej podstawie wykonywać ustawowy obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów.

54 Grupę podmiotów zobowiązanych do prowadzenia ewidencji określa art. 36 ust. 1 - 3 ustawy o odpadach z 2001 r. Jak wynika z ogólnej zasady unormowanej w art. 36 ust. 1 obowiązek prowadzenia ewidencji spoczywa na posiadaczu odpadów, a więc na każdym, kto faktycznie włada odpadami. W przedmiotowej sprawie prawidłowo Sąd I instancji uznał, że faktyczne władztwo nad odpadami realizują sklepy należące do Spółki. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że nie posiadają one podmiotowości prawnej, gdyż Spółka prowadzi w nich oraz za ich pośrednictwem działalność gospodarczą, w ramach której powstają odpady. Bez znaczenia dla wykonania jasno określonego w ustawie obowiązku ewidencji odpadów pozostaje także okoliczność, że system gospodarowania odpadami opracowany na potrzeby Spółki jest jednolitym i zwartym programem, stąd nie jest możliwe "zwykłe" wyłączenie z tego systemu jednego sklepu, ponieważ w konsekwencji doprowadziłoby to do sytuacji, w której cały przyjęty przez Spółkę program gospodarowania odpadami wymagałby całkowitej przebudowy (a zatem konieczność zmiany programu gospodarowania odpadami dla całej sieci dystrybucyjnej).

55 Posiadacz odpadów jest podstawowym adresatem obowiązku prowadzenia prawidłowej ewidencji odpadów zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 2001 r. Jego pozycję prawną w systemie prawa gospodarki odpadami wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek w znaczeniu ogólnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika np. z nakazu prawnego. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla posiadacza i wytwórcy odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo gospodarki odpadami. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). Obowiązek ewidencji odpadów jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji.

56 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, który wskazuje na konieczność rozróżnienia dwóch różnych aczkolwiek powiązanych ze sobą obowiązków ciążących na skarżącej kasacyjnie. Poza obowiązkiem przekazania zbiorczego zestawienia danych, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 2001 r., na Spółce ciążył także wynikający z art. 36 ust. 1 ustawy obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w postaci karty ewidencji odpadu, prowadzonej dla każdego odpadu odrębnie oraz karty przekazania odpadu (art. 36 ust. 4). Ewidencja ta powinna obejmować obok sposobów gospodarowania nimi także dane o ich pochodzeniu (art. 36 ust. 1 pkt 2 ). Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z 2001 r. obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, o której mowa w ust. 1, nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, a także wytwórców odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. W przypadku jednostek organizacyjnych, niebędących przedsiębiorcami obowiązek ten nie dotyczył jedynie przypadków wykorzystywania odpadów na własne potrzeby (art. 36 ust. 3). Marszałek województwa w przypadku, gdy zbiorcze zestawienie danych budzi jego wątpliwości w drodze decyzji zobowiązuje posiadacza odpadów do przedłożenia nie tylko korekty zbiorczego zestawienia danych o jakim była mowa wyżej, ale także dokumentów ewidencji odpadów.

57 Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że z przytoczonych przepisów wynika, że każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 art. 36 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Spółka prowadząca sprzedaż detaliczną poprzez należącą do niej sieć sklepów nie należy do podmiotów, o których mowa we wskazanych w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, bowiem nie jest wytwórcą odpadów komunalnych, ani wytwórcą odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani też nie należy do jednostek organizacyjnych, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. Wobec tego skoro jak wykazano wyżej L. [...] poza centrum dystrybucyjnym wytwarzała odpady także w poszczególnych należących do niej sklepach to mimo, że sklepy te przekazywały wytworzone przez siebie odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego to nie zwalniało to skarżącej kasacyjnie z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów wytwarzanych w poszczególnych sklepach, gdzie była prowadzona działalność gospodarcza, w miejscu której powstawały odpady.

58 Nie można w konsekwencji powyższego stanu faktycznego zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego skoro to Spółka jako posiadacz przedmiotu lub substancji decyduje na terenie danego centrum dystrybucyjnego, że dane przedmioty czy substancje przywiezione z terenu poszczególnych sklepów podlegają dalszemu wykorzystaniu, a inne należy uznać jako odpady, to Spółka ta ma zatem pełne prawo przyjąć, że miejscem powstania (wytworzenia) tych odpadów będzie właśnie centrum dystrybucyjne, albowiem to tam nadano (przedmiotowi, substancji) status odpadu. Według art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. od odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Oznacza to, że dany przedmiot lub substancja staje się odpadem z chwilą "pozbycia się" przez posiadacza.

59 Dla zakwalifikowania substancji lub przedmiotu jako odpadu przesądzające znaczenie ma podjęcie przez ich posiadacza pierwszej czynności zmierzającej do ich pozbycia się. Kluczowym elementem definicji ustawowej "odpady" jest pojęcie "pozbycie się", gdyż dana substancja lub przedmiot staje się odpadem z chwilą pozbycia się (substancji lub przedmiotu) przez dotychczasowego ich posiadacza. Zgodnie z ogólnym znaczeniem słowo "pozbywać się" oznacza "uwolnić się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego. Pozbyć się starych ubrań, mebli (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1979, s. 886.). Oznacza to, że odpadem może stać się każda substancja lub przedmiot, pod warunkiem, że ich dotychczasowy posiadacz podjął decyzję o ich pozbyciu się i konsekwentnie zrealizował swój zamiar. O przekształceniu się zatem danej substancji lub przedmiotu w odpad decyduje przede wszystkim wola dotychczasowego ich posiadacza, który substancji lub przedmiotu pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z chwilą pozbycia się substancji lub przedmiotu przekształcają się one w odpad. O przekształceniu się substancji lub przedmiotu w odpad decyduje wola i zrealizowany zamiar dotychczasowego posiadacza substancji lub przedmiotu. Kolejny podmiot staje się wtedy już posiadaczem nie substancji lub przedmiotów, ale właśnie odpadów.

60 Pozbycie się, zamiar pozbycia lub obowiązek pozbycia się substancji lub przedmiotu przez ich dotychczasowego posiadacza stanowią przesłanki, zmiany statusu formalno-prawnego substancji lub przedmiotu w status odpadu. Określona substancja lub przedmiot zgodnie z wolą ich posiadacza przez ich pozbycie się, staje się właśnie odpadem. W niniejszej sprawie dla kwalifikacji substancji lub przedmiotów nie miały znaczenia czynności podejmowane przez centrum dystrybucyjne, gdyż dotyczyły one już odpadów powstałych wcześniej na terenie sklepów należących do Spółki.

61 Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się każda substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., którym jest prewencyjna ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed odpadami oraz celów szczegółowych wynikających zasad postępowania odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Chodzi o wszelkie działania, zachowania lub czynności z których wynika pierwotna wola pozbycia się substancji lub przedmiotu przez dotychczasowego ich posiadacza. Przejmujący odpady ponosi pełną odpowiedzialność prawną za ich posiadanie i postępowanie zgodnie z obowiązującym prawem.

62 Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko, który może być posiadaczem odpadów oraz zasady zagospodarowania odpadów najbliżej miejsca ich powstania. Głównym adresatem obowiązku właściwego gospodarowania odpadami jest według ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. ich posiadacz.

63 W niniejszej sprawie powstanie odpadów powodowała w pierwszej kolejności działalność gospodarcza pojedynczych sklepów, a czynności kwalifikacyjne podejmowane centrum dystrybucyjnego, gdzie niezależnie od sklepów również mogą powstawać odpady. Odpady powstawały w jednostkach handlowych należących do Spółki, ponieważ tam sprzedawano substancje lub przedmioty, które stawały się "u źródła" odpadami.

64 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.