Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2017 r., II OSK 464/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2017 r., II OSK 464/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku H. J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/16 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich postanawia: umorzyć postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/16 oddalił skargę H. J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich.

3 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. J. zawarł m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten wniosek wskazał, że pozbawienie go uprawnień kombatanckich, w szczególności w odniesieniu do ochrony jego zdrowia oraz zakupu leków, stanowi uprawdopodobnienie realnej szkody wynikającej z utrudnionego dostępu do służby zdrowia, jak również zwiększonych kosztów zakupu leków.

4 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

6 Dla rozpoznania wniosku zawartego w skardze kasacyjnej kluczowe znaczenie ma przedmiot zaskarżonej decyzji objętej zarazem wnioskiem o wstrzymanie wykonania oraz materialnoprawna podstawa jej wydania.

7 Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], pozbawiającą H. J. uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1206, obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 1255 z późn. zm.; dalej jako: ustawa o kombatantach).

8 Zgodnie z art. 26 ustawy o kombatantach utrata uprawnień, o których stanowi art. 25 ustawy, następuje wobec osób pozbawionych tych uprawnień na podstawie prawomocnej decyzji, z wyjątkiem uprawnień określonych w art. 12 ustawy. Ustawodawca w cytowanym przepisie użył pojęcia decyzji prawomocnej. W wyniku licznych nowelizacji ustawy na przestrzeni lat formuła ta nie uległa zmianie, co prowadzi do wniosku, że nie był to zabieg przypadkowy.

9 Zauważyć jednak należy, że na gruncie obwiązującej regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.) organy administracji publicznej nie są co do zasady władne wydawać decyzji prawomocnych, lecz decyzje nieostateczne, ostateczne, względnie decyzje, którym Kodeks nie nadaje żadnego kwalifikatora. Jedyny wyjątek w tym zakresie wynika z redakcji przepisu art. 269 k.p.a., w którym dodano do słowa decyzja kwalifikator "prawomocna".

10 Nakreślić w tym miejscu trzeba zatem kontekst historyczny określenia pojęć decyzji ostatecznej i decyzji prawomocnej w polskim prawodawstwie. W art. 73 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym) zamieszczona była legalna definicja decyzji ostatecznej oraz prawomocnej. Decyzją ostateczną była taka decyzja, od której nie służy odwołanie lub skarga w toku instancji administracyjnych (art. 73 ust. 1), co zasadniczo odpowiada znaczeniu, które użyte jest obecnie w art. 16 § 1 k.p.a. Cechę prawomocności miała natomiast decyzja, której nie można zaskarżyć również do sądów administracyjnych (art. 73 ust. 2). Jako prawomocne traktowano decyzje: 1) co do której zapadł już zatwierdzający wyrok sądu administracyjnego odrzucający skargę; 2) która z powodu niewyczerpania co do niej toku instancji nie mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego; 3) która nie została w ogóle zaskarżona do sądu administracyjnego; 4) która na podstawie specjalnych przepisów wyłączona była a priori spod kontroli kasacyjnej sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA oz. w Rzeszowie z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt SA/Rz 2073/99; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

11 Obecnie obowiązujący przepis art. 269 k.p.a. stanowi, że decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Przepis ten miał identyczne brzmienie przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8). Obowiązujący przed nowelizacją z 1980 r. przepis art. 190 k.p.a. (odpowiednik aktualnie obowiązującego art. 269 k.p.a.) równał znaczeniowo decyzje ostateczne i prawomocne co było usprawiedliwione brakiem zinstytucjonalizowanej formy sądowej kontroli decyzji administracyjnych, z zachowaniem przypadków szczególnych sądowej kontroli aktów administracyjnych, m.in. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Do tych ostatnich przypadków oraz do wydanych jeszcze w okresie II Rzeczypospolitej aktów prawnych i obowiązujących po wejściu w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, które zawierały postanowienia dostosowane do kontroli decyzji administracyjnych przez Najwyższy Trybunał Administracyjny, odwoływał się drugi człon art. 190 k.p.a. traktujący o decyzjach utrzymanych w mocy w postępowaniu sądowym bądź nie zaskarżonych do sądu z powodu terminu do wniesienia skargi. Trzeba było bowiem zrównać skutki prawomocności z ostatecznością na gruncie tylko tych stanów prawnych.

12 Obowiązujący stan prawny stwarza całkowicie odmienne podstawy wykładni przepisu art. 269 k.p.a., w swym podstawowym kształcie zbliżone do tych, jakie obowiązywały pod rządami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym wraz z ustawodawstwem dotyczącym funkcjonowania Najwyższego Trybunału Administracyjnego i pozostałych sądów administracyjnych. Oznacza to dopuszczalność równorzędnego traktowania decyzji ostatecznych i prawomocnych tylko w odniesieniu do tej ich klasy (bardzo nielicznej wobec przyjęcia koncepcji klauzuli generalnej zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego), jaka wyłączona jest na podstawie wyraźnego przepisu spod kognicji sądu administracyjnego lub innego sądu. Równorzędne traktowanie cechy ostateczności i prawomocności będzie dopuszczalne również wobec decyzji, wobec których upłynął ustawowy termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

13 Brzmienie art. 269 k.p.a. wskazuje jednak wyraźnie na wyjątek od zasady, kiedy nie należy utożsamiać decyzji określonych w innych przepisach jako prawomocne z decyzjami ostatecznymi. Wyłącznie cechę prawomocności można przypisać decyzjom utrzymanym w mocy w postępowaniu sądowym bądź też takim, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Pamiętać jednakże należy, że jak stanowi art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą ma tylko prawomocne orzeczenie sądu, czyli takie, od którego nie przysługuje środek odwoławczy (art. 168 § 1 p.p.s.a.). W razie wniesienia środka odwoławczego w terminie stan sprawy, w którym od orzeczenia przysługują środki zaskarżenia, trwa do czasu, aż od orzeczenia nie będzie przysługiwał żaden środek zaskarżenia bądź to na skutek zakończenia postępowania orzeczeniem sądu drugiej instancji (np. oddalającym skargę, orzekającym deklaratoryjnie – art. 188 p.p.s.a., lub umarzającym postępowanie przed sądem drugiej instancji), bądź też dlatego, że upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, str. 449-450)

14 Mając na uwadze powyższe konstatacje stwierdzić należy, że z treści art. 26 ustawy o kombatantach rozpatrywanego w powiązaniu z art. 25 ust. 4 ustawy wynika, że prawomocna będzie tylko decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich utrzymana w mocy przez sąd administracyjny w znaczeniu wyżej opisanym (prawomocnym wyrokiem) albo nie zaskarżona doń w ustawowym terminie. Dopiero po uprawomocnieniu się takiej decyzji wskutek podanych już wcześniej zdarzeń prawnych osoby pozbawione uprawnień kombatanckich mogą je utracić.

15 Zauważyć warto, że przyjęte wyżej stanowisko prezentowane jest zarówno w doktrynie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 1996, str. 789-790), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - np. w postanowieniu NSA oz. w Rzeszowie z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt SA/Rz 2073/99 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i wyroku NSA z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt V SA 1095/00 (LEX nr 56605). Wprawdzie przywołane orzeczenia zostały wydane w innym stanie prawnym - na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko tam wyrażone pozostaje aktualne również obecnie, po wprowadzeniu dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego

16 W niniejszej sprawie decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2016 r., mocą której skarżący pozbawiony został uprawnień kombatanckich, została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę tę rozpoznał oddalając ją wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/16. Wskutek wniesionej skargi kasacyjnej powyższy wyrok nie jest prawomocny. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja, jako ostateczna, ale nieprawomocna, sama przez się nie powoduje utraty uprawnień kombatanckich skarżącego, o jakich stanowi art. 26 ustawy o kombatantach. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowa jest ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać u skarżącego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

17 Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.