Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., II OSK 371/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., II OSK 371/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1784/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1784/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie rozpoznając skargę [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (Spółka) na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2017 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

3 Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, podaniem z dnia 23 listopada 2016 r. Spółka wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) o udostępnienie ze zbioru PESEL danych osobowo-adresowych kobiet z roczników 1947-1968 z 13 enumeratywnie wskazanych województw, celem wysłania zaproszeń na badania mammograficzne. Spółka podała, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm., Uel), realizującym zadania publiczne związane z Narodowym Programem Zwalczania Chorób Nowotworowych uchwalonym uchwałą Nr 208 Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. (M.P. z 2015 r., poz. 1165 ze zm.). Do podania załączono formularze wniosków o udostępnienie danych.

4 MSWiA pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. przekazał wniosek Spółki wraz z załącznikami według właściwości do Ministra Cyfryzacji.

5 W wyroku przytoczono dalej, że Minister Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania wszczętego na wniosek Spółki. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że MSWiA decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], rozstrzygnął uprzednio wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia 24 października 2015 r. o udostępnienie ze zbioru PESEL danych osobowo-adresowych kobiet z roczników 1946-1968 z województw: Dolnośląskiego, Opolskiego, Śląskiego, Małopolskiego, Podkarpackiego, Lubelskiego, Świętokrzyskiego, Łódzkiego, Mazowieckiego, Wielkopolskiego, Zachodniopomorskiego, Pomorskiego celem wysłania zaproszeń na badania mammograficzne. Zdaniem organu, ponowny wniosek o to samo, oparty o tę samą podstawę prawną i złożony przez tę samą Spółkę, z niewielkimi zmianami w zakresie treści wniosku dotyczącej kryteriów mającego powstać w wyniku przetworzenia rejestru PESEL zbioru danych, nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie, ponieważ wydanie ponownej decyzji w tej samej sprawie naruszałoby tzw. powagę rzeczy osądzonej, a wydana decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.).

6 Ponadto Minister Cyfryzacji wskazał, że wnioskodawca błędnie zinterpretował przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Uel dotyczący możliwości udostępniania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych danych jednostkowych dla podmiotów, o których mowa w przepisie art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 Uel. Z tego względu organ ten uznał, że wystąpiły podstawy do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a.

7 Od powyższej decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8 Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Cyfryzacji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że co prawda minister właściwy do spraw wewnętrznych w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Uel udostępnia dane podmiotom, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jednakże wnioskodawcy nie można uznać za "inny podmiot realizujący zadania publiczne określone w odrębnych przepisach".

9 Zdaniem Ministra Cyfryzacji, w niniejszej sprawie Spółka domagała się udostępnienia zbioru danych, a nie danych jednostkowych, tj. informacji uzyskanej z rejestrów dotyczącej jednej osoby (art. 47 ust. 4 Uel). Wobec tego, że wniosek Spółki dotyczy udostępnienia z rejestru PESEL zbioru danych wielu osób właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Minister Cyfryzacji jako podmiot, który udostępnia dane wymienione w art. 46 ust. 2 pkt 2 Uel, zatem prawidłowo uznał się on za właściwy do rozpatrzenia sprawy (art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).

10 W pozostałym zakresie Minister Cyfryzacji podzielił własne stanowisko co do tego, że w niniejszej sprawie zachodzi tzw. powaga rzeczy osądzonej. Organ ten wskazał, że w sprawie nr [...] już zakończonej przez MSWiA i w sprawie niniejszej zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Ponowny wniosek złożyła ta sama osoba, dotyczy on tego samego żądania, tych samych praw, podstawy faktycznej i prawnej. Minister Cyfryzacji stwierdził także, że co prawda w niniejszej sprawie organ I instancji winien wydać postanowienie w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a., jednak niecelowe byłoby uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy art. 138 § 2 K.p.a., skoro i tak tym samym powodem negatywnego załatwienia sprawy byłby stan powagi rzeczy osądzonej. Wobec tego organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji.

11 Od decyzji Ministra Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 46 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 50 Uel poprzez uznanie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki jest Minister Cyfryzacji; 2. art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej narusza tzw. powagę rzeczy osądzonej; 3. art. 10 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2017 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

12 W odpowiedzi na skargę Minister Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

13 Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji.

14 W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że MSWiA nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy skarżąca Spółka jest innym podmiotem realizującym zadania publiczne z zakresu opieki zdrowotnej w ramach programu zdrowotnego, określonego w podaniu z dnia 23 listopada 2016 r., skoro wykonuje te zadania na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy też publiczne zadania ustawowe z tego zakresu realizuje państwowa jednostka organizacyjna – Narodowy Fundusz Zdrowia i to ten Fundusz jest uprawniony do żądania wnioskowanych danych na podstawie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 Uel. Nie zostało też wyjaśnione, czy jeżeli skarżąca Spółka nie jest podmiotem z art. 46 ust. 1 pkt 5 tej ustawy to, czy jest jednym z podmiotów określonych w art. 46 ust. 2 Uel, w szczególności mającym interes prawny w uzyskaniu żądanych danych z rejestru PESEL (art. 46 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), skoro powołuje się na umowę zawartą z NFZ, dotyczącą realizacji państwowego profilaktycznego programu zdrowotnego w zakresie badań przesiewowych, ukierunkowanych na wykrywanie nowotworu raka piersi.

15 Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym stanowiska Ministra Cyfryzacji zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie uprawnienia skarżącej Spółki wynikają z przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 Uel. Wobec tego, że przepis ten dotyczy udostępniania danych osobowych – co do zasady – podlegających ustawowej ochronie (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych), nie można – zdaniem orzekającego sądu wojewódzkiego – tego przepisu interpretować w kierunku rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania tego rodzaju danych.

16 Sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie Minister Cyfryzacji, nie będąc związany pismem MSWiA przekazującym temu organowi podanie z dnia 23 listopada 2016 r. wraz z urzędowymi formularzami wniosków, przedwcześnie wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, błędnie oceniając wniosek jako żądanie udostępnienia zbioru danych (zmienił z urzędu kwalifikację żądania), pomijając przy tym wyjaśnienie statusu podmiotu wnioskującego, czym naruszył przepis art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Cyfryzacji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

18 Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), organ naczelny zaskarża w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2017 r.

19 Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 pkt 2 tej ustawy skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

20 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania,

21 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

22 3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

23 Zaskarżonemu wyrokowi Minister Cyfryzacji zarzuca naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu:

24 - art. 50 ust. 1 Uel poprzez przyjęcie, że właściwość jednego z ministrów zależy wyłącznie od tego jaki podmiot wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych, a w konsekwencji przyjęcie, że wniosek Spółki winien w myśl tego artykułu rozpatrzyć MSWiA;

25 - art. 47 ust. 1 Uel poprzez przyjęcie, że złożenie wniosku w trybie art. 47 ust. 1 czyli o określonej treści i na określonym wzorze (zgodnym z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 5 października 2011 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych, Dz. U. z 2016 r., poz. 836, rozp. MSWiA z 2011), determinuje tryb jego rozpoznania jako wniosku o dane jednostkowe;

26 - art. 47 ust. 4 Uel poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że wniosek złożony na wzorze wniosku o udostępnienie danych jednostkowych jest wystarczającą przesłanką do uznania, że faktycznie dotyczy on danych jednostkowych.

27 Zdaniem skarżącego kasacyjnie Ministra Cyfryzacji MSWiA prawidłowo stwierdził brak swojej właściwości w sprawie, podkreślając że wniosek nie dotyczy danych jednostkowych i jako taki nie może być zrealizowany przez ten organ.

28 Dalej strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że brak identyfikacji osoby i skierowanie wniosku ogólnego, którego przedmiotem już na wstępie, jest zbiór danych osobowych, a który powstanie wskutek przetworzenia za pomocą algorytmu całego rejestru PESEL, nie pozwala na przyjęcie, że tak sformułowane żądanie dotyczy danych jednostkowych, o których mowa w art. 47 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 2 Uel. Sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę definicji danych jednostkowych z art. 47 ust. 4 Uel. Co się tyczy kwalifikacji Spółki jako podmiotu wymienionego w art. 46 ust. 1 pkt 5 Uel to w skardze kasacyjnej przywoływano, że tę kwestię rozstrzygnął MSWIA w ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

31 Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

32 Zdaniem Sądu w tym składzie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

33 A. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 Uel poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji, że złożenie przez Spółkę wniosku na wzorze odnośnie udostępniania danych jednostkowych z ewidencji ludności determinował tryb jego rozpoznania jako wniosku o udostępnienie danych jednostkowych. Trafnie skarżący kasacyjnie Minister Cyfryzacji zarzuca także niezastosowanie art. 47 ust. 4 Uel, gdzie określono pojęcie "danych jednostkowych" jako informacji uzyskanych z rejestrów, o których mowa w art. 3 Uel, dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem. Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że brak identyfikacji osoby i skierowanie wniosku ogólnego, którego przedmiotem ma być zbiór danych osobowych osób, spełniających oznaczone kategorie (kobiety z oznaczonych roczników, zamieszkujące oznaczone województwa Polski), a którego powstanie jest możliwe za pomocą algorytmu całego rejestru PESEL, nie pozwalał na przyjęcie, że wniosek Spółki dotyczył danych jednostkowych.

34 B. W konsekwencji za skuteczny przyjdzie uznać zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 1 Uel polegający na uzależnieniu właściwości rzeczowej oznaczonego ministra (właściwego do spraw informatyzacji lub do spraw wewnętrznych) od zakwalifikowania statusu podmiotu wnioskującego o udostępnienie danych osobowych. W myśl art. 50 ust. 1 Uel "Dane z rejestru PESEL udostępnia: 1) minister właściwy do spraw informatyzacji - za pomocą urządzeń teletransmisji danych, w tym w drodze weryfikacji, oraz jeżeli udostępnienie dotyczy danych jednostkowych dla podmiotów, o których mowa w art. 46 ust. 2 pkt 2; 2) minister właściwy do spraw wewnętrznych, jeżeli udostępnienie dotyczy danych jednostkowych dla podmiotów, o których mowa w art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3". Skoro zatem właściwość ministra właściwego do spraw wewnętrznych została przewidziana dla udostępnienia danych jednostkowych dla oznaczonych podmiotów, to – skoro w przedmiotowej sprawie nie chodziło o udostępnienie takich danych – MSWIA nie był – wbrew temu co wynikałoby z motywów zaskarżonego wyroku, właściwym organem do rozpoznania wniosku Spółki.

35 C. Sąd w tym składzie uznaje, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, ale istota sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie została w pełni wyjaśniona, co nie pozwala na orzeczenie w trybie art. 188 Ppsa. Minister Cyfryzacji utrzymując w mocy własną decyzję umarzającą postępowanie powoływał się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w aspekcie mającej pozostawać w obrocie decyzji ostatecznej MSWiA z dnia [...] grudnia 2015 r. Oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie sąd pierwszej instancji nie dokonał, koncentrując się na kwestii uznania właściwości MSWiA i dopatrując się naruszenia przez Ministra Cyfryzacji przepisów art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., wywodząc końcowo o potrzebie przekazania przez Ministra Cyfryzacji podania Spółki do MSWiA jako właściwego organu. W aktach sprawy brak jest decyzji MSWiA z dnia [...] grudnia 2015 r., której treść miałaby determinować stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra Cyfryzacji o bezprzedmiotowości toczącego się przed nim postępowania. Rolą zatem WSA w Warszawie będzie zobowiązanie Ministra Cyfryzacji do uzupełnienia akt o wspomnianą decyzję i przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 Ppsa). Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie uwzględni ponadto powyżej zaprezentowaną ocenę w aspekcie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego.

36 D. Ubocznie wypadnie zwrócić uwagę, że kwestia kwalifikowania podmiotu uprawnionego do uzyskania danych z rejestru PESEL w sytuacji powoływania się przezeń na realizowanie zadań publicznych na podstawie umowy w ramach wykonywania działalności leczniczej była przedmiotem uwagi judykatury (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2018 r., II OSK 2463/16 i WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r., IV SA/Wa 2523/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

37 E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.