Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 37/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 37/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 336/18 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 336/18, oddalił skargę E. Ś. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] marca 2018 r. nr [... ] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na opisanej powyżej działce i umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego (bez zmiany funkcji i gabarytów zewnętrznych tego budynku) w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na opisanej powyżej działce - jako niewymagającej ustalenia warunków zabudowy.

3 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

4 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

5 a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: Ppsa) polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6 b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: Kpa) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, bez koniecznych opinii, w szczególności bez zbadania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący;

7 c) art. 10 § 1 Kpa poprzez pominięcie stron, uniemożliwienie zainteresowanym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów;

8 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

9 a) art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp);

10 b) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: Pb) poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;

11 c) art. 3 pkt 7a Pb poprzez przyjęcie, że ingerencja inwestora w istniejący budynek gospodarczy wypełnia znamiona pojęcia przebudowy, podczas gdy w rzeczywistości ulegną znaczącej zmianie charakterystyczne parametry przedmiotowego budynku;

12 d) art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji immisji oddziałujących na działki sąsiednie;

13 e) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.);

14 f) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588).

15 W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

16 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

18 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

19 3.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ponadto w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 61 ust. 4 upzp. Przepis ten stanowi, że zasady kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie", a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową wydawaną w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie wyłącznie w przypadku uchwalenia planu miejscowego. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki.

20 W świetle powyższego, ustalenie w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy dla budownictwa zagrodowego w żaden sposób nie może oznaczać naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 upzp, jak również § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zresztą w skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób te przepisy i który ustęp art. 61 upzp został naruszony.

21 3.4. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Te okoliczności są oceniane w ramach pozwolenia na budowę i oceny tego czy obiekt budowlany spełnia wymagane prawem warunki techniczne jak np. odległość od nieruchomości sąsiedniej, zacienienie itp.. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Pb, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 7a Pb oraz art. 144 Kc jest całkowicie niezasadny.

22 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem planowana inwestycja - budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej -w sposób oczywisty - nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie było więc podstaw aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzała konieczność uzyskania decyzji środowiskowej.

23 3.6. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ stan faktyczny został przedstawiony tak jak w zaskarżonej decyzji. Poza tym stan ten był oczywisty w świetle wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budownictwa zagrodowego. Organ wydający decyzję dysponował całą wymagana prawem dokumentacją, w szczególności uzgodnieniem z właściwymi organami. W świetle przepisów powołanej ustawy środowiskowej nie było też jakichkolwiek podstaw do zbadania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Kwestia udziału innych stron postępowania tj. D. Ś. i K. Ś. - i ewentualne naruszenie prawa do czynnego udziału tych stron w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z glosą aprobującą J. Borkowskiego - OSP 2011/2). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa że nie brał udziału w postępowaniu, nie zaś skarżący, który czynnie uczestniczył w postępowaniu. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa jest nieusprawiedliwiony. W świetle powyższego Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie była dotknięta żadną z wad określnych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

24 W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

25 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

26 Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.