Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r., II OSK 3348/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r., II OSK 3348/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 366/19 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją stwierdzającą wygaśnięcie decyzji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 366/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę T. J. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 22 stycznia 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 5 listopada 2018 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia 21 maja 2018 r., stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 8 lipca 2003 r.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł T. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

4 I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

5 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na postanowienie Z. WINB z dnia 22 stycznia 2019 r. wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to stwierdzenie Sąd oparł na błędnym założeniu, że wskazywane przez skarżącego wady przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania w zakresie ustalania przesłanek do wznowienia postępowania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe;

6 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd Wojewódzki postępowania organu odwoławczego rażąco naruszającego zasadę obiektywizmu, a polegającego na występowaniu w roli pełnomocnika strony, poprzez przedkładanie organowi I instancji pełnomocnictwa udzielonego przez Z. i E. D. panu A. J.;

7 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r. do argumentacji prezentowanej w skardze T. J. na postanowienie Z. WINB.

8 II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek niewłaściwego zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. wyrażające się zaaprobowaniem przez Sąd Wojewódzki stanowiska Z. WINB przyjmującego bezprawne założenie, że zachodzą przesłanki do zbadania podstaw wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB w S. z dnia 21 maja 2018 r. podczas gdy nie istnieją przesłanki do badania w trybie wznowienia decyzji ostatecznej i prawomocnej.

9 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

10 W piśmie z dnia 5 października 2019 r. Z. i E. D. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

13 Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

14 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

15 Wbrew stanowisku skarżącego Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił bowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 21 maja 2018 r., wydane z oczywistym naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Mianowicie organ powiatowy błędnie założył, że skoro decyzja z 21 maja 2018 r. stała się ostateczna i prawomocna, to niedopuszczalne było wznowienie postępowania.

16 W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił konsekwencje wynikające z przepisów art. 16 § 1 i § 3 k.p.a., z prawidłową konkluzją, że nie można pozbawić wnioskodawcy prawa do żądania wznowienia postępowania nadzwyczajnego z takiego powodu, że decyzja objęta wnioskiem stała się ostateczna i prawomocna. W szczególności prawidłowo zaznaczył, że trwałość decyzji (postanowień) ostatecznych i prawomocnych oznacza, że nie poddają się zaskarżeniu w trybie zwykłym, instancyjnym, co jednak nie wyklucza ich weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, w tym trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.).

17 Co do oceny Sądu wyrażonej w powyższym zakresie nie podniesiono w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów.

18 Tym samym nie zostało podważone stanowisko organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do istoty sprawy, a więc stwierdzonej błędnej podstawy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

19 W zarzucie kasacyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. zanegowano natomiast wskazanie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, obligujące organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania celem wyjaśnienia, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje. Tymczasem organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjęły, że skoro wnioskodawcy żądali wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie w nim ich udziału, to w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła potrzeba weryfikacji ich twierdzeń w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie nie zachodzi przypadek, gdy można stwierdzić, iż wnioskodawcy w sposób oczywisty nie mają legitymacji procesowej w danej sprawie administracyjnej.

20 Trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia zaznaczył, że szczegółowej analizy wymagało ustalenie kręgu stron w sprawie zakończonej decyzją z 21 maja 2018 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji WINB z 8 lipca 2004 r., wydanej w postępowaniu naprawczym, w którym brali udział wnioskodawcy Z. D. i E. D. Rozpoznając wniosek o wznowienie organ powinien wyjaśnić, czy zaistniały okoliczności wskazujące na utratę przez wnioskodawców statusu stron w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji z 8 lipca 2004 r. W przeciwnym razie postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji powinno być prowadzone z ich udziałem. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, tylko zmiana sytuacji prawnej wnioskodawców, mogłaby mieć wpływ na status tych osób w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego właśnie konieczne było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie.

21 Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej ani organ odwoławczy, ani Sąd Wojewódzki nie stwierdził, że: "sam fakt bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wydaniem decyzji wygaszonej (decyzji ZWINB z 8 lipca 2004 r.), automatycznie uprawnia wnioskodawców, tj. Z. i E. D. do bycia stroną w nowym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlane z dnia 21 maja 2018 r. (...)".

22 W zaskarżonym wyroku wyrażono ocenę, że nie było przesłanek do odmowy wznowienia, natomiast zbadaniu podlega podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wymaga dokonania ustaleń i oceny w zakresie przysługiwania wnioskodawcom statusu stron w danej sprawie.

23 Całkowicie błędne jest przekonanie strony skarżącej, że w sprawie zachodził przypadek pozwalający na odmowę wznowienia postępowania z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawców interesu prawnego. Wręcz przeciwnie, udział wnioskodawców w postępowaniu naprawczym zakończonym decyzją z 8 lipca 2004 r. przemawiał za tym, aby brali również udział w postępowaniu dotyczącym wygaszenia tej decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w sposób automatyczny nabyli status strony, gdyż rzeczą właściwego organu jest ustalenie w każdej rozpoznawanej sprawie kręgu stron.

24 Niezrozumiały jest też zarzut kasacyjny podnoszący, że organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki przesądziły, iż wnioskodawcy mają przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją z 21 maja 2018 r., podczas gdy według wskazań organ pierwszej instancji ma to zagadnienie ocenić po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 2 k.p.a.

25 Jako chybiony należało uznać także kolejny zarzut kasacyjny, odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 33 § 3 k.p.a.

26 Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było przekazanie dokumentu pełnomocnictwa organowi pierwszej instancji i nie można było wywodzić z takiej porządkowej czynności braku obiektywizmu, czy działania "w roli obrońcy" wnioskodawców.

27 Ponadto należy zauważyć, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, czy pełnomocnik wnioskodawców został skutecznie ustanowiony. Uprawnione było zatem wyrażenie w uzasadnieniu postanowienia oceny w tym przedmiocie, z konkluzją, że braki w zakresie pełnomocnictwa zostały skutecznie uzupełnione.

28 Niezasadny okazał się ponadto zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom wymienionego przepisu.

29 Sąd Wojewódzki wyraził ocenę co do wszystkich istotnych ustaleń, stanowiących podstawę prawną kontrolowanych postanowień oraz odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów zawartych w skardze. Sąd Wojewódzki dostrzegając wadliwość części argumentacji organu odwoławczego, jednocześnie wszechstronnie wyjaśnił z jakich przyczyn zasadne było wydanie zaskarżonego postanowienia kasacyjnego.

30 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.