Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., II OSK 3162/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., II OSK 3162/14

Sentencja

1 Dnia 23 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 445/14 w sprawie ze skargi A. J. i J. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niezgodności budowy budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. II SA/Wr 445/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A.J. i J.J. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy budynku z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. i J.J. (dalej także jako: skarżący) od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na mocy którego skarżącym wymierzono karę w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy budynku usługowego w [...] przy ul. [...] z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie z [...] stycznia 2014 r. w całości i orzekając o istocie sprawy - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 59f ust. 1-5 i art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2013, poz. 267) - wymierzył inwestorom karę w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym.

5 Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotową inwestycję wykonano niezgodnie z projektem zagospodarowania działki (art.59a ust.2 pkt 1), a także niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 59a ust.2 pkt. 2 lit. e).

6 I tak wskazano, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wejście do budynku stanowi płyta spocznikowa z czterema stopniami schodowymi na całej długości tej płyty od wejścia do budynku do prawego narożnika ściany frontowej, natomiast faktycznie do wejścia głównego do budynku wykonano schody jako dwa symetryczne (9-cio stopniowe) biegi schodowe do wspólnego spocznika na wprost wejścia do budynku; wokoło budynku wykonano utwardzenie z kostki betonowej w miejscach projektowanych terenów zieleni. Pochylnia dla osób niepełnosprawnych nie została wykonana od frontu budynku, co przewidywał zatwierdzony projekt zagospodarowania działki, gdzie zaprojektowano pochylnię z balustradami dla osób niepełnosprawnych z lewej strony ściany frontowej, skierowany wyjazdem do wejścia głównego. W rzeczywistości dostęp dla niepełnosprawnych wykonano poprzez ukształtowanie pochyłości wybrukowanego terenu wokół budynku od wejścia na posesję w kierunku i wzdłuż elewacji bocznej południowo-zachodniej, następnie wzdłuż elewacji tylnej aż do wejścia bocznego w ścianie północno-wschodniej. Zdaniem organu, zmiany te w sposób oczywisty dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania.

7 Odnośnie do ustaleń dotyczących wykonania obiektu niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, organ odwoławczy wskazał, że w trakcie realizacji inwestycji nie wykonano czterech otworów wentylacji nawiewnej w ścianie frontowej, określonych na rysunku nr [...] w zatwierdzonym projekcie - budowlanym.

8 W nawiązaniu do powyższych ustaleń, podzielając stanowisko organu I instancji odnośnie do istnienia podstaw prawnych do wymierzenia inwestorom kary z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy budynku z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym organ odwoławczy zakwestionował przyjęty przez organ I instancji sposób wyliczenia wysokości tej karty.

9 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż sposób naliczania kary określa art. 59 f ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że wysokość kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

10 Organ II –ej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż budynek nie wpisuje się w funkcję wynikającą z kat. [...] obiektu, przyjętą przez organ I instancji do obliczenia wysokości należnej kary. Zdaniem [...], w niniejszym przypadku mamy do czynienia z obiektem kategorii [...] i [...], co potwierdza treść decyzji o pozwoleniu na budowę po zmianie dokonanej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008r. (przed zmianą w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że obiekt według załącznika do ustawy Prawo budowlane, należy do kategorii [...], [...] i [...]. Jednak w wyniku zmiany w projekcie budynek nie był już przewidziany na funkcję mieszkalną, co oznacza, że nie należy on już do obiektów kategorii [...]).

11 Zdaniem organu odwoławczego obliczenie kary przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy użyciu kategorii obiektu odmiennej od rzeczywistej jego funkcji stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślono, że pozostawienie wymierzonej kary na poziomie niższym niż należna, prowadzi do obniżenia dochodu budżetu państwa czym rażąco narusza interes społeczny.

12 Powyższe względy doprowadziły organ odwoławczy do stwierdzenia konieczności uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2014 r. i orzeczenia kary w wysokości obliczonej z uwzględnieniem obu funkcjonujących w budynku kategorii obiektu budowlanego (art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego). Organ podał, że suma kar za stwierdzone nieprawidłowości przedstawia się, według niego, następująco: dla kategorii [...] 1. kara z tytułu niezgodności budynku z projektem zagospodarowania działki lub terenu: s x k x w czyli [...] x [...] x [...] = [...] zł 2. kara z tytułu niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlanoinstalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem: s x k x w czyli [...] x [...] x [...] = [...] zł; dla kategorii [...] 1. kara z tytułu niezgodności budynku z projektem zagospodarowania działki lub terenu: s x k x w czyli [...] x [...] x [...] = [...] zł 3. kara z tytułu niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlanoinstalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem: s x k x w czyli [...] x [...] x [...] = [...] zł. Suma kar wynosi: [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] (słownie dwadzieścia cztery tysiące złotych).

13 W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2014 r., uwzględniającego skargę skarżących na postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał należytej analizy stanu faktycznego sprawy i postanowienia organu pierwszej instancji, co uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania.

14 Sąd wskazał, że w całości podziela stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 602/10, publ. ONSAiWSA 2012/5/80, w świetle którego organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę i może określić ją na podstawie własnych ustaleń, zwłaszcza, gdy rodzaj obiektu i jego parametry w oczywisty sposób nie przystają do kategorii przypisanej mu w tej decyzji. Zauważając, że pogląd ten wyrażony został w odniesieniu do treści art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Sąd I instancji stwierdził, że aczkolwiek kontrolowane postępowanie dotyczy kary za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie zwalnia to organu od ustalenia rzeczywistej kategorii budynku, a nie dokonania wyliczenia wysokości kary wyłącznie na podstawie kategorii budynku wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zauważył, że w przepisie określającym przesłanki wymierzenia karty ustawodawca posługuje się pojęciem kategorii budynku opisanej w załączniku do ustawy, a nie kategorii budynku wynikającej z decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji zakwalifikował budynek jako należący do kategorii [...] załącznika do ustawy Prawo budowlane, tj kategorii , która obejmuje m. in. obiekty usługowe. Zmiana kategorii budynku na kategorie [...] i [...] nastąpiła na etapie postępowania odwoławczego wyłącznie w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę.

15 Zdaniem Sądu I instancji, podwyższając wysokość kary wymierzonej przez PINB organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a., wyrażający zasadę zakazu reformationis in peius, w świetle której organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu, wyjątki od zakazu reformationis in peius, określone w art. 139 k.p.a. in fine, nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Przewidziana ww. przepisem możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji powinno ograniczać się do sytuacji wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołujących się organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine.

16 Rozważając zasadność podwyższenia przez organ odwoławczy wysokości kary w aspekcie ochrony interesu społecznego wyrażającego się troską o dochody państwa, odwołując się do stanowiska przyjętego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 (LEX nr 10913 - komentarz do art. 139 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel Lex 2014) Sąd I instancji wskazał, że pojęcie interesu społecznego nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym państwa.

17 Przekazując sprawę organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zalecił temu organowi dokonanie oceny, czy uchybienie organu I instancji może być ocenione jako rażące naruszenie prawa podkreślając jednocześnie, że stwierdzenie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkować musi utrzymaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia PINB, nawet wadliwego, jeżeli jest ono korzystniejsze dla strony odwołującej się. W sytuacji wyłączenia zastosowania przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius, Sąd zobowiązał organ do szczegółowego wykazania w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż do wydania postanowienia przez organ I instancji doszło w warunkach rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Sąd zaznaczył, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

18 W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z 16 września 2014 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący kasacyjnie organ zaskarżył ww. wyrok w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

19 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i uznanie, że obliczenie kary w wysokości niższej niż należna nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego;

20 2) prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że przepisy niniejsze dają organom nadzoru budowlanego podstawę do samodzielnego ustalenia kategorii obiektu budowlanego, którego dotyczy kara, bez konieczności stosowania się w tym zakresie do ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż w jego ocenie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na oczywistość naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji, zachodzi wyjątek od wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zdaniem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien dostrzec, że kategoria obiektu budowalnego przyjęta przez organ I instancji do wyliczenia kary pozostaje w oczywistej sprzeczności z rzeczywistą funkcją budynku, którego dotyczy postępowanie. Organ I instancji przyjął kategorię budynku całkowicie sprzeczną nie tylko z pozwoleniem na budowę, ale i z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane. Tym samym – wobec rażącego charakteru naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji, skarżący kasacyjnie organ był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie.

22 Uzasadniając drugą z wywiedzionych podstaw kasacyjnych, tj. dotyczącą naruszenia art. 59f ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego, skarżący organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o kategorii obiektu budowlanego w treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest wiążące zarówno dla uczestnika procesu budowlanego, organu wydającego decyzję, jak i organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawach należących do ich kompetencji. Tym samym za niezasadne uznał przyjęcie przez Sąd, iż w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do samodzielnego określania kategorii obiektu budowlanego.

23 Z powołanych względów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

26 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

27 W pierwszym rzędzie odniesienia się wymagał postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odwołując się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 139 i art. 144 k.p.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji nieprawidłowe uznanie, że obliczenie kary wymierzonej na podstawie art. 59f ust. 1-5 i art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w wysokości niższej niż należna nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego.

28 Możliwość odstępstwa od zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w świetle art. 139 k.p.a. zależy od stwierdzenia kwalifikowanej wady decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Uwzględnienie zakazu z art. 139 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym znajdowało podstawę prawną w treści art. 144 k.p.a., w świetle którego przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń.

29 Odnosząc się do przypisanej działaniu Sądu I instancji wadliwości proceduralnej należało stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje podstaw w okolicznościach faktycznych sprawy.

30 Zakwestionowanie przez organ odwoławczy przyjętego przez organ I instancji sposobu wyliczenia wysokości kary wymierzonej skarżącym na podstawie art. 59f ust. 1-5 i art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane łączyło się ze stwierdzeniem przez organ II instancji rażącego naruszenia prawa w związku z obliczeniem kary przez PINB przy użyciu kategorii obiektu odmiennej od rzeczywistej funkcji obiektu. Uchylenie zaskarżonej decyzji wiązało się zaś z oceną Sądu I instancji, iż wyłączenie zastosowania przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius wymaga wykazania, że uchybienie organu I instancji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

31 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że warunku tego kontrolowane przez niego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] kwietnia 2014 r. nie spełnia. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że niewłaściwe zaklasyfikowanie kategorii obiektu będącego przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności budowy budynku z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym stanowi naruszenie prawa, a więc naruszenie załącznika do ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 59f ust. 3 tej ustawy, o tyle nie sposób uznać, iż w każdym przypadku naruszenie takie jest rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

32 Należy podkreślić, że jakkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obliczenie kary przez PINB nastąpiło przy użyciu kategorii obiektu odmiennej od jego rzeczywistej funkcji, to podstawy kasacyjne nie zawierają zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których potencjalne naruszenie skutkowało niewłaściwym prowadzeniem postępowania w zakresie sposobu przyjmowania ustaleń co do klasyfikacji obiektu jako jednego z współczynników wymierzanej kary. W tych warunkach wzgląd na wyrażoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala sądowi kasacyjnemu wypowiedzieć się w rozpoznawanej sprawie co do kwestii prawidłowości ustaleń dotyczących klasyfikacji obiektu.

33 W tym zakresie w skardze kasacyjnej postawiono bowiem jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 59f ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut ten w skardze kasacyjnej powiązano wyłącznie z jedną formą naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, tj. ich błędną wykładnią.

34 Skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę i może ją określić na podstawie własnych ustaleń. Przyjęte przez wojewódzki sąd administracyjny stanowisko opatrzone zostało zastrzeżeniem, w świetle którego realizacja wskazanego powyżej uprawnienia organu nadzoru budowlanego jest zasadna zwłaszcza w sytuacjach, gdy rodzaj obiektu i jego parametry w sposób oczywisty nie przystają do kategorii przypisanej mu w tej decyzji.

35 Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

36 Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że nie istnieje jednolita linia orzecznicza co do tego, czy kategoria obiektu budowlanego ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, czy też organ nadzoru, wymierzając inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu, nie jest związany przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią i może określić ją na podstawie własnych ustaleń. Aprobatę dla wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu co do braku tego rodzaju związania odnaleźć można w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2268/12; z 26 września 2014 r., sygn. II OSK 687/1 oraz przywołanym w motywach zaskarżonego orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 602/10 (publ. ONSAiWSA z 2012 r., nr 5 poz. 80). Pogląd przeciwny do wyżej przedstawionego, zgodnie z którym ustalona w pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, zaprezentowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. II OSK 632/11. Opiera się on na założeniu, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę stanowi akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych a także determinuje jego późniejsze prawa i obowiązki w procesie inwestycyjnym wobec czego nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby nakładanie dotkliwej sankcji administracyjnej, gdy inwestor nie miałby możliwości przewidzenia takiej konsekwencji. Stanowisko prezentowane w ostatnio powołanym wyroku oparte jest na spostrzeżeniu, że dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której elementem jest określenie kategorii obiektu, inwestor może przewidzieć obowiązki wynikające z tego tytułu.

37 Dostrzeżenie, iż podniesione przez skarżącego kasacyjnie zagadnienie prawne dotyczące związania organów nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie wymierzenia inwestorowi kary za nielegalne użytkowanie obiektu kategorią obiektu budowlanego ustaloną w decyzji o pozwoleniu na budowę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postrzegane jest niejednolicie, przy ocenie przez organ odwoławczy możliwości rozpoznania sprawy z wyłączeniem zastosowania art. 139 k.p.a. nie może być pominięte. Ma to bezpośredni związek z tym, że rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni normy prawa nie mogą skutkować przyjęciem przesłanki rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 374/14).

38 W warunkach niniejszej sprawy, wskazujących na niecelowość przesądzenia na gruncie rozpoznawanego sporu istniejących w orzecznictwie sporów odnośnie do zaznaczonej powyżej kwestii należało stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do aprobaty stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka wyłączająca zastosowanie art. 139 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia interesu społecznego przez postanowienie organu I instancji.

39 Lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu, sprowadzające się do stwierdzenia, iż skutkiem braku skorygowania przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji byłoby uszczuplenie dochodów Skarbu Państwa nie pozwala na jego aprobatę.

40 Przypomnieć należy, że możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu reformationis in peuis każe badać sytuacje strony z należytą wnikliwością, której w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zabrakło.

41 W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładni "interesu społecznego" i przypadków jego rażącego naruszenia nie da się dokonać w całkowitym oderwaniu od wskazania okoliczności przemawiających w konkretnej sprawie za drugorzędnym znaczeniem interesu indywidualnego. Ocena spornych interesów powinna być dokonana przez organ orzekający z punktu widzenia ich słuszności (W. Jakimowicz, Interes indywidualny w prawie administracyjnym, CASUS/1999/4/45). Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu prawnego, ochrona ta nie jest jednak pełna, gdyż tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2016). Uwzględnienie charakteru przepisu art. 139 k.p.a. jako normy wartościującej, a więc uzależniającej pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się od stwierdzenia kwalifikowanej formy naruszenia interesu publicznego (tj. rażącego naruszenia tego interesu) nakazuje przyjąć, że do jej zastosowania może dojść w warunkach wykazania nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym.

42 Sąd I instancji ma zatem rację wskazując, że organ odwoławczy nie wykazał, iż mniej korzystne dla skarżących przekształcenie ich obowiązków poprzez zwiększenie wysokości nałożonej kary o kwotę [...] zł dokonane zostało w warunkach, od których istnienia art. 139 k.p.a. uzależnia możliwość pogorszenia sytuacji prawnej strony. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, utożsamiające rażące naruszenie interesu społecznego z każdorazowym naruszeniem interesu ekonomicznego budżetu Skarbu Państwa, jako przyjęte bez wyczerpującego uzasadnienia, nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

43 W tych warunkach, podzielając stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy nie wykazał, że wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, że wydanie postanowienia przez organ I instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.