Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 307/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 307/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr. ), Małgorzata Stahl, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2932/03 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 VI 1999 r. zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez B. N. inwestycji w postaci modernizacji istniejącego na działce nr 20/2 przy ulicy [...] w [...] obiektu budowlanego z przeznaczeniem go na cele cmentarne. Następnie decyzją nr 331/99 z dnia 16 sierpnia 1999 r. Burmistrz [...] zatwierdził projekt budowlany i wydal B. N. pozwolenie na budowę dla inwestycji określonej jako modernizacja istniejącego obiektu na wymienionej wyżej nieruchomości. Na tej podstawie inwestorka wybudowała w latach 1999-2001 objęty projektem budowlanym budynek. W następstwie wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 19 VI 2002 r. stwierdzającego niezgodność udzielonego pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej to pozwolenie. Następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie przepisów art. 104 § 1, 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 kpa a także art. 80 ust. 1 pkt 2 i 82 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdził nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 16 VIII 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W motywach tej decyzji organ stwierdził, iż przedmiotowy akt naruszył przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), gdyż wydano pozwolenie na budowę osobie nie legitymującej się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zatwierdzony projekt budowlany jest sprzeczny z przeznaczeniem gruntu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 III 1990 r. (Dz. Urz. Nr 16, poz. 116) z późniejszymi zmianami oznaczał teren, na którym znajduje się działka nr 20/2 przy ul. [...] symbolem LS na tereny leśne, zieleń izolacyjną cmentarza z zakazem nowych pochówków. Dopuszczono tam zachowanie istniejącej zabudowy usługowej z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji obiektów, bez możliwości ich rozbudowy i budowy nowych obiektów. Istniejący na dzierżawionej przez B. N. działce do 1999 r. obiekt był typowym blaszanym kontenerem o pow. 13,6 m2 posadowionym na bloczkach betonowych. Natomiast obiekt, na budowę którego udzielono pozwolenia jest murowanym budynkiem o powierzchni użytkowej 39,8 m2 pobudowanym na fundamencie, o obrysie znacznie wykraczającym poza obrys istniejącego wcześniej budynku. Decyzja Burmistrza [...] zezwalała więc na niedopuszczalną w tym miejscu budowę nowego budynku zajmującego 66 m2 powierzchni i to w sytuacji, gdy inwestorka dzierżawiła tylko 55 m2.

3 Od wymienionej decyzji B. N. wniosła odwołanie, lecz Główny Inspektor Budowlany decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] co do rażącego naruszenia kwestionowaną decyzją art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b Prawa budowlanego. Zmienił natomiast stanowisko odnośnie naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy wobec stwierdzenia, że inwestorka aneksem do umowy dzierżawy z dnia 30 VIII 2000 r. nabyła prawo do dzierżawy 200 m2 gruntu, na którym znajduje się sporny budynek.

4 Na wymienioną ostatnio decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. N. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i błędne uznanie, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności udzielonego jej w 1999 r. pozwolenia na budowę.

5 Wyrokiem z dnia 16 XII 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy po dniu 1 I 2004 r. do rozpoznania tej sprawy, uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i podzielając w pełni ustalenia i prawne oceny z zaskarżonej decyzji oddalił skargę B. N.

6 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. N. wniosła skargę kasacyjną sporządzoną przez pełnomocnika. Zarzuciła w niej naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane "poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zrealizowane zamierzenie inwestycyjne skarżącej było niezgodne z ustaleniami planu miejscowego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Skarżąca podniosła, iż pojęcie: "zabudowa, przebudowa, nadbudowa i modernizacja" są nieprecyzyjne a ich znaczenia językowe zachodzą na siebie. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji pozwala na nadbudowę, przebudowę i modernizację istniejących tam budynków. Nie można więc stwierdzić, iż zrealizowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami tego planu. Skarga kasacyjna zarzuciła też naruszenie przepisów proceduralnych, to jest art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 151, poz. 1269) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – ppsa (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 2 kpa przez ustalenie, że w sprawie doszło do "rażącego naruszenia prawa" oraz pominięcie tego, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie można było stwierdzić jej nieważności. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Skarga ta zarzuca przede wszystkim naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane, przez błędną wykładnię tego przepisu. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę zobowiązywał organ wydający takie pozwolenie do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarga nie przedstawia żadnych argumentów wskazujących na błędną wykładnię tego przepisu a z jej wywodów wnika, iż skarżący faktycznie zarzuca wadliwe zastosowanie tego przepisu, co również mieści się w podstawach kasacyjnych wymienionych przepisem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – ppsa (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Jednakże tak zmodyfikowanego zarzutu także nie można uznać za zasadny. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, iż obowiązujący dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w dniu 29 III 1990 r. dopuszczał dla przedmiotowej w sprawie nieruchomości zachowanie istniejącej już tam zabudowy usługowej z możliwością jej przebudowy, nadbudowy do ściśle wskazanej wysokości lub modernizacji. Zabraniał natomiast rozbudowy istniejących obiektów i budowy nowych. W tej sytuacji wybudowanie całkowicie nowego budynku, murowanego na fundamentach, w miejsce zniesionego, znacznie mniejszego kubaturowo i powierzchniowo blaszanego kontenera posadowionego na bloczkach betonowych, stanowiło niedopuszczalne wzniesienie nowego budynku. Pozwolenie na budowę takiego obiektu było rażąco sprzeczne zarówno z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która pozwalała tylko na modernizację (a więc unowocześnienie) tego samego, istniejącego wcześniej obiektu, jak i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy więc uznać, że w rozpoznawanej sprawie ani organy administracyjne ani Sąd I instancji nie dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego.

8 Tak samo należy ocenić też zarzuty ze skargi kasacyjnej dotyczące obrazy prawa procesowego. Ustalając, iż zaskarżone decyzje administracyjne są zgodne z obowiązującym prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ppsa. Skarga kasacyjna nie wykazuje naruszenia ani tego przepisu, ani art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, który nie mógł być zastosowany wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja administracyjna odpowiada prawu. Nie jest bowiem również zasadny zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny regulacji zawartej w przepisie art. 156 § 2 kpa z powodu podniesionego przez skarżącą rzekomego faktu wywarcia przez decyzję o pozwoleniu na budowę nieodwracalnych skutków prawnych, co nie pozwoliłoby na stwierdzenie jej nieważności. Jak wyjaśniono zarówno w poglądach doktryny a także w orzecznictwie sądowym "nieodwracalne skutki" w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 kpa muszą zaistnieć w sferze prawnej a nie w stanie faktycznym. Dlatego nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych zarówno wykonanie inwestycji jak i wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z 23 XII 1999 r. sygn. akt IV SA 2144/97 – nie publ. i SN z 28 V 1972 r. III AZP4/92, OSNAPiUS 1992, nr 12, poz. 211).

9 Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na zasadzie art. 184 ppsa.