Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., II OSK 2759/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., II OSK 2759/18

Sentencja

1 Dnia 23 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 441/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 441/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną w tym budową zbiornika retencyjnego wód deszczowych przy ul. [...] i [...] w S. na działkach nr [...] i [...].

4 Odwołania od ww. decyzji wniosły Wspólnota Mieszkaniowa A oraz Wspólnota Mieszkaniowa B.

5 Zaskarżonym postanowieniem SKO [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło "niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].11.2017 r Nr [...] w przedmiocie jak wyżej".

6 Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wadliwie doręczona ww. Wspólnotom Mieszkaniowym, ponieważ przy pierwszym doręczeniu zostali pominięci pełnomocnicy tych Wspólnot. W takim przypadku brak doręczenia decyzji pełnomocnikom stanowi naruszenie przepisów postępowania i jeżeli decyzja nie została im doręczona tak jak w tej sprawie w terminie otwartym dla innych stron, lecz w dniu kiedy uzyskała ona walor ostateczności, ze względu na niemożność złożenia odwołania od decyzji ostatecznej, nie może podlegać rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym. W następstwie powyższego, decyzja organu I instancji doręczona pierwotnie, na skutek braku wniesienia odwołania przez strony postępowania stała się ostateczna z dniem 28 listopada 2017 r. (doręczenie decyzji do ostatniej ze stron postępowania wymienionych w decyzji). Ponowne zatem doręczenie decyzji dnia 8 grudnia 2017 r. do rąk pełnomocnika wspólnot M. W. nie może wywoływać skutków prawnych jakie wiążą się z prawidłowym wniesieniem odwołania, a jej kwestionowanie może mieć miejsce jedynie w ramach wznowienia postępowania, przy zachowaniu terminu złożenia podania do jego wznowienia. Zdaniem SKO, nie można bowiem przyjąć poglądu, że decyzja jest ostateczna jedynie w części w stosunku do tych stron postępowania dla których doręczenie było prawidłowe, w stosunków zaś do pozostałych, którym decyzji nie doręczono lub doręczenie było wadliwe waloru ostateczności nie posiada. W tym stanie sprawy skoro nie było dodatkowego prawidłowego doręczenia decyzji, a pierwotne doręczenie zamknęło tryb odwoławczy, złożenie odwołania od ponownie doręczonej decyzji jest niedopuszczalne, co obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.

7 Organ zwrócił też uwagę na wadliwość umocowania zarządcy ww. Wspólnot, który udzielił pełnomocnictwa wspomnianym wyżej pełnomocnikom.

8 Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Wspólnota Mieszkaniowa A, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. w zw. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.; art. 22 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali.

9 W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 441/18, uwzględniając skargę, nie przychylił się do poglądu Kolegium, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi (w dniu 8 grudnia 2017 r.), po uprzednim błędnym doręczeniu decyzji skarżącej (w dniu 10 listopada 2017 r.), zamyka drogę do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, stosunek pełnomocnictwa powoduje, że na mocy art. 40 § 2 K.p.a. decyzje, jak i wszelkie inne pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle tego przepisu za skuteczne uznać należy wyłącznie doręczenie dokonane ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2016 r., s.285, postanowienie SN z 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112; wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r., I OSK 1461/17; z 16 grudnia 2016 r., II OSK 1365/16; z 26 lipca 2013 r., II OSK 702/12). Sąd przyznał rację skarżącej, że doręczanie decyzji organu I instancji zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. do rąk jej pełnomocnika, po uprzednim wadliwym doręczeniu, otwiera 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. A w takiej sytuacji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania poprzez przyjęcie, że zostało ono złożone od decyzji ostatecznej, którą kwestionować strona może tylko w trybie wznowienia postępowania, jest nie do zaakceptowania. Świadczy bowiem o niedozwolonym obciążaniu skarżącej błędami, za które to odpowiedzialność ponosi tylko organ I instancji. Nie bez znaczenia jest także fakt, że to na skutek interwencji samej skarżącej w konsekwencji doszło do prawidłowego doręczenia decyzji, a zatem skarżąca działając w zaufaniu do organów państwa miała prawo oczekiwać, iż w przypadku usunięcia zasygnalizowanej wadliwości doręczenia, nie poniesienie z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1817/11; z 21 listopada 2014 r., I OSK 1855/13).

11 Ponadto w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania umocowania zarządcy do działania w imieniu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Taka bowiem ocena wynika z treści zakresu umocowania (patrz dołączony do skargi akt notarialny z dnia [...] listopada 2016 r., Rep A nr [...]) – por. także uchwała SN z 9 lutego 2017 r., III CZP 106/16.

12 Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było nieuprawione, a organ odwoławczy przy wydaniu kwestionowanego postanowienia dopuścił się naruszenia art. 134 w zw. z art. 40 § 2, art. 6 i art. 129 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

13 W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że SKO zobowiązane będzie do uwzględnienia ww. oceny prawnej, a w szczególności do przyjęcia, że doręczenie decyzji organu I instancji skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi rozpoczęło bieg terminu do wniesienia odwołania. Organ powinien zatem dokonać powtórnej oceny skuteczności odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że spełnia ono wszystkie wymogi określone przepisami prawa, rozstrzygnąć merytorycznie sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO [...], wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" poprzez jej oddalenie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; wydanie orzeczenia także bez konieczności przeprowadzenia rozprawy; zasądzenie kosztów postępowania z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu orzeczenia kosztów zastępstwa procesowego.

15 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

16 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 110 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie przez Sąd, że ponowne doręczenie decyzji organu I instancji przez ten organ kiedy stała się ona ostateczna, zgodnie z dyspozycją art. 40 § 2 K.p.a. do rąk pełnomocnika strony, po uprzednim wadliwym doręczeniu decyzji tylko stronie, otwiera 14-dniowy termin do wniesienia odwołania;

17 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 10 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie przez Sąd, że w tych warunkach stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ II instancji poprzez przyjęcie, iż zostało ono złożone od decyzji ostatecznej, którą kwestionować strona może tylko w trybie wznowienia postępowania, jest nie do zaakceptowania.

18 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa A wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie; zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

19 W związku z zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

21 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

22 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

23 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

24 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

25 Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Co do zasady czynność doręczenia dokonana z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. nie może być podstawą do oceny zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., I OSK 259/17).

26 Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, liczonego od dnia doręczenia stronie postępowania decyzji, ale z pominięciem jej pełnomocnika w okolicznościach tej sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny co do prawidłowości udzielonego pełnomocnikowi umocowania do reprezentowania skarżącej Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym. Ponadto wbrew stanowisku SKO, wadliwe doręczenie decyzji, w sytuacji gdy strona po doręczeniu jej decyzji z pominięciem pełnomocnika wytyka organowi działanie niezgodne z prawem, wskazując, że decyzja powinna zostać doręczona jej pełnomocnikowi, wyklucza możliwość skutecznego powoływania się przez organ odwoławczy na przesłankę uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, o jakim mowa w art. 16 § 1 K.p.a., a tym samym – że zachodzą podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W takich warunkach niewątpliwie dokonane doręczenie decyzji z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. wywołało dla strony negatywne skutki procesowe z uwagi na istniejące uzasadnione podstawy – w związku z przekazaną organowi administracyjnemu informacją – do wyczekiwania na doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony. Dlatego w tej sprawie organ odwoławczy wadliwie przyjął, że stronie postępowania upłynął termin do wniesienia odwołania, licząc od dnia doręczenia jej decyzji z pominięciem pełnomocnika. W okolicznościach tej sprawy termin do wniesienia odwołania powinien być zatem liczony od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, które to doręczenie finalnie miało miejsce. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą doręczenie decyzji organu I instancji zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. do rąk pełnomocnika strony, po uprzednim wadliwym doręczeniu, otwiera 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bowiem bezskuteczne. Oznacza to, że doręczenie w takiej sytuacji decyzji tylko stronie nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 1461/17). Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia koncepcja "wejścia do obrotu prawnego decyzji" (art. 110 § 1 K.p.a.) związana z dokonaniem czynności doręczenia, ale polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. To więc zupełnie inna kwestia niż dotycząca oceny w zakresie skuteczności doręczenia. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 110 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

27 W konsekwencji powyższego jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 16 § 1, art. 10 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 2, art. 134 K.p.a. O czym już wyżej była mowa, organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy nie może powoływać się na argument, że decyzja organu I instancji w wyniku wadliwego doręczenia stała się "ostateczna". Na wywiedzenie przeciwnego wniosku nie pozwalają zaistniałe negatywne skutki procesowe będące wynikiem wadliwego doręczenia decyzji. Gdyby takowych nie było, tj. w sytuacji gdy strona pomimo wadliwego doręczenia decyzji wniosła by odwołanie w terminie, kwestię wadliwości doręczenia można by ewentualnie rozpatrywać w kategoriach wady procesowej, która nie miałaby istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16). Dlatego w tej sprawie brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania oceny Sądu I instancji za pomocą argumentacji powołującej się na to, że odwołanie zostało złożone od "decyzji ostatecznej", którą podważać strona może tylko w trybie wznowienia postępowania. W związku z dokonanym prawidłowym doręczeniem decyzji pełnomocnikowi strony, które w świetle art. 40 § 2 K.p.a. należy uznać za skuteczne, to od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi rozpoczął swój bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.); co oznacza, że złożone przez stronę w biegu tego terminu odwołanie należało uznać jako wniesione prawidłowo i w konsekwencji podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.

28 Zasadnie zatem Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można przyjąć argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej odsyłającej stronę skarżącą do trybu wznowienia postępowania, który – w odróżnieniu od trybu "zwykłego" – pozbawia stronę pełnej ochrony (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., II OSK 2954/19).

29 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.