Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 539/20 oddalającego sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Krakowie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 539/20 oddalił sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Krakowie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania w wyniku wznowienia postępowania.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Starosta [...] decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (znak [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w ramach zadania "[...] - przebudowa i rozbudowa infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej na terenie Parku Miejskiego w [...] ".

5 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływany jako PINB) decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] udzielił Gminie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

6 Następnie Starosta postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.

7 W toku wznowionego postępowania Starosta zwrócił się do Wójta Gminy [...] o złożenie wyjaśnień w zakresie legalności obiektu, bowiem wątpliwości w tej kwestii zasygnalizował PINB. W odpowiedzi poinformowano, że organ nie posiada wiedzy, czy obiekt jest samowolą budowlaną. Wyjaśniono przy tym, że wiata została zakupiona przez administrujące kortami tenisowymi stowarzyszenie [...], a na inwestycję Gmina uzyskała prawomocne pozwolenie na budowę i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

8 W oparciu o przedstawione ustalenia Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. i umorzył postępowanie w tej sprawie.

9 Gmina wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Małopolskiego, który je uwzględnił i decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

10 Motywując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wytknął organowi, że rozstrzygnięcie oparł głównie na ustaleniach dokonanych przez organ nadzoru budowlanego. Nie podjął własnej inicjatywy dowodowej i nie ustalił stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście zaznaczył, że z ustaleń PINB wynika jedynie, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na terenie kortów tenisowych i został zakupiony przez stowarzyszenie [...] w 2012 r. Ponadto organ ten nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa budowlanego, które strona mogłaby zakwestionować i które potwierdzałoby, że obiekt został wzniesiony niezgodnie z przepisami. Zaznaczył przy tym, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja z dnia [...] maja 2019 r. udzielająca Gminie pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy wiaty magazynowej.

11 Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na wiele niejasności i rozbieżności w przeprowadzonym postępowaniu. W tym kontekście wskazał, że w opisie do projektu zagospodarowania terenu znajduje się zapis "w miejscu projektowanej rozbudowy brak obiektów budowlanych". Tymczasem w piśmie PINB z dnia 26 września 2018 r. Wskazano, że "w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na istniejących kortach tenisowych usytuowane są dwa obiekty budowlane, w tym wiata o konstrukcji szkieletowe stalowej, nietrwale związana z gruntem". W konsekwencji organ odwoławczy powziął wątpliwość, który obiekt podlegał przebudowie rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów. Wątpliwość w tym zakresie zasygnalizowała także Komenda Powiatowa Policji w [...].

12 Dlatego też organ zalecił Staroście, że przy ponownym analizowaniu sprawy powinien wyjaśnić powyższe kwestie i ustalić, jak należało zakwalifikować przedmiotową wiatę w świetle przepisów prawa obowiązujących w czasie jej zlokalizowania, i jakiego rodzaju jest obiektem. Dokonanie tej kwalifikacji pozwoli bowiem na określenie, czy została wybudowana na terenie kortów tenisowych i objęta była obowiązkiem zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jej postawienie (wzniesienie) było całkowicie odformalizowane, co może przesądzić o braku naruszeniu prawa. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, aby organ pierwszej instancji przeprowadzenił dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

13 Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, który wcześniej zgłosił swój udział w postępowaniu. Prokurator stanął na stanowisku, że w razie powzięcia wątpliwości co do stanu dowodowego sprawy, organ odwoławczy powinien z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 § 1 i 4 K.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów postępowania, a w konsekwencji orzec co do istoty sprawy.

14 Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie sprzeciwu nie znajdując podstaw do autokontroli swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r. najpierw przedstawił zasady kontroli decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a następnie zaaprobował zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy.

16 Przede wszystkim wskazał, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 15 K.p.a. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie, organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, bowiem ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w drugiej instancji.

17 Sąd przychylił się także do oceny organu odwoławczego w zakresie braków w postępowaniu dowodowym i fundamentalnej dla rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej rzekomej samowoli budowlanej. Stwierdził, że w sprawie nie zostało wyjaśniane, który z dwóch obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej objęty był decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zgodził się także, że należało dokonać kwalifikacji skonkretyzowanego obiektu pod kątem tego, czy w dacie jego budowy wymagał on pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

18 Sąd skonstatował zatem, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, a charakter zaistniałych braków, w tym konieczność dokładnego ustalenia okoliczności wybudowania przedmiotowego obiektu oraz jego kwalifikacji prawnej, wymaga zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie poczynił dokładnych ustaleń w tej materii, zatem zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło bowiem do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne i nie dające się usunąć w trybie art. 136 K.p.a.

19 Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.).

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.

21 Pierwszy z nich podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 152a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne oddalenie sprzeciwu. W rozwinięciu tego zarzutu Prokurator zarzucił, że Sąd za organem odwoławczym błędnie stwierdził, że rozpoznawana sprawa nie została wyczerpująco wyjaśniona przez organ pierwszej instancji i w efekcie istnieje w niej istotna wątpliwość odnośnie fundamentalnej dla rozstrzygnięcia kwestii, dotyczącej rzekomej samowoli budowlanej tj. którego z dwóch obiektów dotyczyła decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz braku kwalifikacji tak skonkretyzowanego obiektu pod kątem tego, czy w dacie jego budowy wymagał on pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W ocenie Prokuratora wątpliwości takiej nie ma, zatem przedstawiona przez PINB kwalifikacja obiektu jako samowoli budowlanej zachowała aktualność.

22 Drugi zarzut odniesiono również do art. 3 § 1 i art. 152a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i dodatkowo art. 7 lit. b i art. 12 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku niedostrzeżenia, że wątpliwości organu odwoławczego nie uzasadniały uchylenia w całości kontrolowanej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Prokuratora organ odwoławczy, uwzględniając dyspozycje art. 7 lit. b i art. 12 K.p.a. w razie powzięcia wątpliwości co do stanu dowodowego sprawy mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 § 1 i 4 K.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów postępowania, poprzez włączenie w sposób niebudzący wątpliwości w poczet jego dowodów: akt PINB dotyczących postępowania wyjaśniającego w sprawie zbadania legalności budowy wolnostojącej wiaty magazynowej (znak [...]), akt w sprawie wniosku użytkowników kortów tenisowych w Parku Miejskim w [...] z dnia [...] września 2018 r. dotyczących przeprowadzenia czynności kontrolnych (znak [...]) oraz akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] o pozwoleniu dla Gminy [...] na użytkowanie budynku zaplecza kortów tenisowych (znak [...]) - i orzec co do istoty sprawy. Prokurator wyraził pogląd, że dowody zawierające istotne dla jej rozstrzygnięcia ustalenia dołączone już zostały do akt w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w postaci pism urzędowych sporządzonych przez współdziałające ze Starostą organy, a ich autentyczność i rzetelność nie budzą wątpliwości oraz nie zostały zakwestionowane przez żalącego się.

23 W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

24 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator nie zgodził się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem. W jego ocenie wnikliwa analiza całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie pozwala na przyjęcie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczyła wolnostojącej wiaty magazynowej o konstrukcji szkieletowej, stalowej, nie trwale związanej z gruntem. Prokurator wskazał zatem na dokumentacje mającą potwierdzać to stanowisko.

25 W konsekwencji Prokurator zaaprobował przyjętą przez PINB kwalifikację obiektu o blaszanej konstrukcji, w zakresie legalności jego posadowienia, a zatem, że obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej.

26 Prokurator konsekwentnie podnosił, że organ dysponował wystarczającymi materiałami dowodowymi, pozyskanymi m.in. w toku postępowań prowadzonych przez PINB. Zaznaczył przy tym, że w świetle aktualnego orzecznictwa, nie jest wykluczone wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w innym postępowaniu - pod warunkiem, że strona będzie mogła wypowiedzieć się na temat tych dowodów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

27 Jak wskazał, tryb procedowania przez Starostę nie tylko nie naruszył zasady bezpośredniości postępowania administracyjnego, ale czynił zadość zasadzie szybkości, prostoty i równocześnie wnikliwości postępowania, nakładającej na organ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny oraz zasadzie współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania, której realizacja optymalizuje i przyczynia się do zwiększonej sprawności postępowania.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

30 Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. dotyczących odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.

31 Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

33 Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że za punkt wyjścia w przedmiotowym postępowaniu uznać należy ustalenie, który z dwóch obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej objęty był decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Od kwalifikacji obiektu zależy bowiem, czy w dacie jego budowy wymagał on pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Okoliczność zasygnalizowania przez PINB, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został w warunkach samowoli, stanowiła wszak podstawę wznowienia postępowania przez organ pierwszej postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przyjęcie tego założenia doprowadziło z kolei do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2018 r. udzielającej Gminie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów. Tymczasem kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, który w ramach prowadzonego przez siebie postępowania ograniczył się w istocie do zwrócenia się pismem z dnia 15 października 2019 r. do Gminy [...] o złożenie wyjaśnień w zakresie legalności obiektu.

34 W konsekwencji uprawniona była konstatacja, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji nie zostały podjęte właściwe czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w sposób pobieżny przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, co słusznie zostało dostrzeżone zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej przez organ odwoławczy.

35 Celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności.

36 Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu, że postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 263/16, Lex nr 2399108). Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie.

37 Niezależnie od powyższego Sąd słusznie zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji, w wyniku wznowienia postępowania uchylił dotychczasową decyzję i umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12 (ONSAiWSA 2013 r. z. 6, poz. 105), organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W konsekwencji prawidłowo Sąd uznał, że wydanie przez organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego we własnym zakresie, rozstrzygnięcia merytorycznego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a.

38 Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

39 Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

40 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.