Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 2582/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 2582/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Gminy w R. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 444/10 w sprawie ze skarg Rady Gminy w R. i R. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 444/10 oddalił skargi Rady Gminy w R. i R. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

4 Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., stwierdził wygaśnięcie mandatu wójta Gminy R. – R. W. . Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda Łódzki wskazał, że Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II K 437/08 uznał R. W. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § 1 kodeksu karnego w zb. z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zb. z art. 117 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków w zb. z art. 11 § 2 kodeksu karnego, stanowiącego przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i wymierzył mu karę 100 stawek dziennych grzywny ustalając wysokość jednej stawki na kwotę 60 zł. Wyrok uprawomocnił się w dniu 16 lutego 2010 r. Powołując się na treść art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2002 r. nr 113 poz. 984 ze zm.) Wojewoda stwierdził, iż w wyniku prawomocnego wydania wyroku skazującego za popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego R. W. utracił prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze), czego następstwem było wygaśnięcie mandatu wójta.

5 Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli R. W. oraz Rada Gminy w R. , zarzucając naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 26 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. 2002 r. Nr 113 poz. 984 ze zm.). Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 445/10 skarga R. W. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą wniesioną przez Radę Gminy w R. , zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Łd 444/10.

6 W odpowiedziach na skargi Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargi wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98 a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zgodnie z treścią art. 98 a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98 a ust. 2 u.s.g.). Stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy). Natomiast przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.) stanowi, iż prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z treści powołanych przepisów wynika, że zarządzenie zastępcze stanowi środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Ma ono na celu wypełnienie luki powstałej wskutek braku działania organu samorządowego.

8 Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest fakt, iż R. W. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W związku z powyższym skarżący utracił prawo wybieralności, a co za tym idzie, w myśl powołanego przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, sprawowany przez niego mandat Wójta Gminy R. wygasł z mocy prawa. Bezsporny pozostaje również fakt, iż Rada Gminy R. pomimo obowiązku wynikającego z treści przepisu art. 26 ust. 2 powołanej powyżej ustawy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu R. W. w miesięcznym terminie, biegnącym od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, jak również w 30 dniowym terminie, o którym mowa w art. 98 a ust. 1 u.s.g. Konieczne i zasadne było zatem w ocenie Sądu wydanie przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 14 czerwca 2010 r., które potwierdzało jedynie skutek prawny jaki nastąpił z mocy ustawy. Wskazać należy również, że zaskarżone zarządzenie nie naruszało w żaden sposób praw wójta ani Rady Gminy R. Zabezpieczało natomiast interes społeczności lokalnej, którą reprezentować powinny osoby nie skazane prawomocnymi wyrokami za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

9 Sąd stwierdził, że niezrozumiałe są podnoszone w skardze wątpliwości R. W. czy wyrok Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. dotyczy jego osoby, skoro od powyższego orzeczenia wniósł apelację do Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt IV Ka 32/10 uznał apelację za oczywiście bezzasadną. Ponadto z treści wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt. II K 437/08 wynika jednoznacznie, iż dotyczy on Wójta Gminy R. – R. W. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

10 Od powyższego wyroku Rada Gminy w R. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

11 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 , w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego jest zgodne z prawem, a w szczególności, że Wojewoda oparł swe zarządzenie na wyroku Sądu karnego istotnie dotyczącym R. W. syna M. i W. a nie W. , urodzonego w M. a nie w M. ;

12 2. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

13 1) niezastosowanie art. 148 p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego mimo, że zostało oparte o wyrok dotyczący nie R. W. syna M. i W. a nie W. urodzonego w M. a nie w M. , będącego Wójtem Gminy R.

14 2) art. 3 § 1, art. 134§ 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w wyroku dlaczego uznał stan faktyczny sprawy, w którym zostało wydane zarządzenie zastępcze Wojewody za bezsporny i dlaczego w ocenie Sądu "nie narusza ono w żaden sposób praw wójta ani Rady Gminy R. ", jak też dlaczego nietrafny wydaje się zarzut "ignorowania przepisów prawa przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Tryb. jak i Wojewodę Łódzkiego",

15 3) art. 7, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na nie zastosowaniu zasady związania prawem organów administracji publicznej poprzez obowiązek stosowania normy prawnej do określonych stanów faktycznych wyrażające się w zaakceptowaniu uchybień w postępowaniu nadzorczym Wojewody Łódzkiego jak również we własnym postępowaniu naruszając prawo procesowe nie odnosząc się do istoty zarzutów zgłoszonych w skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody.

16 W związku z powyższym Rada Gminy w R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również R. W. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

18 1. naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 7, art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy poprzez nie uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego wydanego z naruszeniem przepisów art. 91 ust. 3 i ust. 5 oraz art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art.7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego - pominięcie istotnych okoliczności i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego a dotyczącego tożsamości skazanego wyrokiem przedłożonym Wojewodzie,

19 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego jest zgodne z prawem, a w szczególności, że Wojewoda oparł swe zarządzenie na wyroku Sądu karnego istotnie dotyczącym R. W. syna M. i W. a nie W. , urodzonego w M. a nie w M. ,

20 3. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 148 p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego mimo, że zostało oparte o wyrok dotyczący nie R. W. syna M. i W. a nie W. urodzonego w M. a nie w M. będącego Wójtem Gminy R. ,

21 4. naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie w wyroku dlaczego uznał stan faktyczny sprawy, w którym zostało wydane zarządzenie zastępcze Wojewody za bezsporny i dlaczego w ocenie Sądu "nie narusza ono w żaden sposób praw wójta ani Rady Gminy R. ",

22 5. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na nie zastosowaniu zasady związania prawem organów administracji publicznej poprzez obowiązek stosowania normy prawnej do określonych stanów faktycznych, wyrażające się w zaakceptowaniu uchybień w postępowaniu nadzorczym Wojewody Łódzkiego jak również we własnym postępowaniu naruszając prawo procesowe nie odnosząc się do istoty zarzutów zgłoszonych w skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody.

23 W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

24 W złożonej odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skargi kasacyjne są bezzasadne.

27 Skargi kasacyjne, oparte zostały na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. i zarzuty w nich wywiedzione są tożsame za wyjątkiem zarzutu pierwszego, zawartego w kasacji R. W. Obie skargi kasacyjne oparto na rozumowaniu, kwestionującym zasadność uwzględnienia przez Wojewodę Łódzkiego, wydającego zarządzenie zastępcze, wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. w sprawie sygn. akt II K 437/08.

28 Wskazanym wyżej wyrokiem R. W. został uznany za winnego tego, że w okresie od 1 września 2006 r. do 23 stycznia 2007 r. w R. i w S. pełniąc stanowisko wójta gminy R. , będąc zarazem przedstawicielem inwestora – Gminy R. , mając obowiązek dbania o majątek gminy, sprawowania nadzoru służbowego nad podległymi mu pracownikami oraz prowadzenia budowy Sali Gimnastycznej w miejscowości S. na podstawie pozwolenia na budowę nie dopełnił swoich obowiązków przez to, że nie nadzorował wykonania przez podległego mu inspektora do spraw inwestycji i zamówień publicznych w Gminie R. A. W. obowiązku uzyskania wszelkiej niezbędnej dokumentacji i pozwoleń w związku z prowadzeniem przez Gminę R. inwestycji budowy sali gimnastycznej Szkoły Podstawowej w miejscowości S. w tym pozwolenia na budowę, w wyniku czego pozwolenie to nie zostało uzyskane i nie posiadając pozwolenia na budowę jako przedstawiciel inwestora w dniu 1 września 2006 r. przekazał wykonawcy robót budowlanych plac budowy, w wyniku czego rozpoczęto i prowadzono prace budowlane bez pozwolenia na budowę do dnia 23 stycznia 2007 r., czym działał na szkodę Gminy R. w postaci konieczności poniesienia kosztów legalizacji inwestycji budowy budynku sali gimnastycznej Szkoły Podstawowej w miejscowości S. w wysokości 75.000 złotych i za tak opisany czyn, wyczerpujący dyspozycję art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na podstawie art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 3 k.k. i art. 58 § 3 k.k., wymierzono mu karę 100 stawek dziennych grzywny, ustalając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 60 złotych. Faktem jest, że w niniejszym wyroku Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim jako imię matki R. W. podał imię "Wiesława", zaś z odpisu skróconego aktu urodzenia wynika, że prawidłowe imię matki brzmi "Władysława". Natomiast myli się autor skarg kasacyjnych, podając, że w tym wyroku wskazano również nieprawidłowe miejsce urodzenia R. W. . Jak wynika z kopii wyroku, znajdującego się w aktach administracyjnych, jako miejsce urodzenia oskarżonego R. W. wskazano M. , a taka też nazwa miejscowości widnieje w skróconym odpisie aktu urodzenia.

29 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wskazania w wyroku skazującym R. W. błędnego imienia matki, przy prawidłowości pozostałych danych osobowych oraz bezdyskusyjnego skazania omawianym wyrokiem R. W. , pełniącego funkcję Wójta Gminy, nie stanowi okoliczności, która stwarzałaby wątpliwości co do tożsamości osoby skazanej tym wyrokiem. Dlatego też brak jest podstaw do kwestionowania zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego, a co za tym idzie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Brak logiki w rozumowaniu, leżącym u podstaw obu skarg kasacyjnych, podkreśla okoliczność, że skarżący R. W. nie kwestionuje faktu skazania wyrokiem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. w sprawie sygn. akt II K 437/08.

30 Zatem zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zawarte w obu skargach kasacyjnych, jako oparte na z gruntu błędnym rozumowaniu, nie są usprawiedliwione.

31 Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.