Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., II OSK 2507/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., II OSK 2507/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 301/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 301/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, oddalił skargę w całości.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] we W., wnosząc, na podstawie art. 185 § 1 wzw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i orzeczenie w przedmiocie skargi kasacyjnej w przypadku stwierdzenia dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji organów administracji publicznej wydanych w I i II instancji i umorzenie postępowań administracyjnych je poprzedzających, rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą wobec zrzeczenia się przez skarżącą rozprawy i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tych postępowaniach według norm przepisanych. Ewentualnie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

4 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skarżąca wskazała: naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 151 ppsa, pomimo że istniały podstawy do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa, polegające m.in. na:

5 1. zaakceptowaniu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że wskazane w decyzji nr [...] z [...].02.2015 r. terminy wykonania nałożonych na stronę odwołującą obowiązków, tj. do dnia [...].04.2015 r. oraz do dnia [...].06.2016 r., były racjonalne i wystarczające dla przeprowadzenia działań określonych w decyzji, podczas gdy zdaniem strony odwołującej były one zbyt krótkie dla wypełnienia wszystkich obowiązków, określonych w decyzji,

6 1

7 sygn. akt II OSK 2507/18

8 2. zaakceptowaniu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie poglądu organu I instancji, że prawo budowlane nie posługuje się pojęciem należytej staranności, a zatem należało uznać za bezprzedmiotowe wyrażone w opinii technicznej z [...].07.2016 r. twierdzenie biegłego mgr inż. R. Z., iż aktualny stan techniczny obiektu oraz stan zachowania jego elementów i elementów konstrukcji budynku w dacie sporządzenia opinii pozwalał na jego bezpieczne użytkowanie przy zachowaniu należytej staranności, podczas gdy art. 61 pkt 2 Prawa Budowlanego posługuje się pojęciem należytej staranności, tym samym należało uznać stwierdzenie biegłego z użyciem ww. pojęcia za zrozumiałe i definiowalne, i przyjąć, że także bez wykonania obowiązków nałożonych na stronę w decyzji nr [...] z [...].02.2015 r. w terminach wskazanych w decyzji obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany,

9 naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 151 ppsa, pomimo że istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o błędnie ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, tj. z naruszeniem:

10 3. zaakceptowania naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 155 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej słusznego interesu odwołującej jako strony postępowania oraz uznanie, iż w rozpatrywanej sprawie interes społeczny przemawiał za wyznaczeniem stornie maksymalnie krótkich terminów do wykonania obowiązków nałożonych na stronę w decyzji nr [...] z [...].02.2015r., i że nie można było pogodzić słusznego interesu strony w wyznaczeniu dłuższych terminów wykonania zadań nałożonych w decyzji administracyjnej z interesem społecznym,

11 4. zaakceptowania naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 kpa poprzez niewszechstronne i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegające na pominięciu przy wydaniu decyzji ustaleń faktycznych biegłego inż. R. Z., zawartych w opinii technicznej obiektu z [...].07.2016 r. wskazujących, iż stan techniczny obiektu umożliwia jego bezpieczne użytkowanie oraz nie wzięcie pod uwagę oświadczenia mgr

12 sygn. akt II OSK 2507/18

13 inż. A. G. z [...].06.2016 r., wskazującego, że doszło do skucia z elewacji zewnętrznej budynku uszkodzonych I zniszczonych tynków, które utraciły przyczepność zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdzało, że strona odwołująca wykonała zobowiązanie z pkt 1) decyzji nr [...] z [...].02.2015 r., a którą to okoliczność organ zakwestionował,

14 5. zaakceptowania naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 kpa poprzez nadmierną lakoniczność i ogólność uzasadnienia decyzji polegającą na niewskazaniu przez organ administracji publicznej faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

15 6. zaakceptowania, w konsekwencji naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego - tj. naruszenia art. 6 kpa, art. 7 kpa, oraz art. 8 kpa, tj. wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, praworządności, oraz zaufania do władzy publicznej.

16 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że przewidziane w zaskarżonej decyzji terminy na wykonanie określonych w niej prac były rażąco krótkie i nie uwzględniały faktu, że realizacja tych prac, polegająca w istocie na kapitalnym remoncie, wymaga odpowiedniego zaplanowania czy poniesienia znacznych nakładów finansowych. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie zaistniała niezbędność niezwłocznego działania, polegającego na usunięciu nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy pl. [...] we W., gdyż stan techniczny budynku nie naruszał istotnie interesu społecznego, w szczególności nie powodował zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców budynku oraz osób postronnych, przebywających w jego pobliżu.

17 Skarżąca kasacyjnie stwierdziła także, że przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji nakładającej na nią obowiązek wykonania określonych prac, wykonała najpilniejsze z nich, co jednak organy zakwestionowały. Zarzuty skarżącej kasacyjnie w tym zakresie zostały pominięte przez sąd I instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie sąd skupił się niemal wyłącznie na analizie treści art. 155 kpa i błędnie ustalił, że decyzja organu administracyjnego jest ostateczna i prawomocna w zakresie konieczności wykonania nałożonych na nią przez organ administracyjny obowiązków. Powyższe łączy się także z niepełnymi ustaleniami faktycznymi, które oparto na

18 3

19 sygn. akt II OSK 2507/18

20 wybiórczym materiale dowodowym, a które w części w ogóle nie odnosiły się do stanowiska skarżącej kasacyjnie.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

25 Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

26 Należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami, które skarżąca kasacyjnie przedstawiła w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] lutego 2017 r., a także z zarzutami przedstawionymi w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] (które ponadto zawierało zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.). Do zarzutów tych odniósł się w zaskarżonym wyroku sąd wojewódzki, a przedstawioną w nim argumentację podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

27 Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 155 k.p.a.

28 Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez

29 4

30 sygn. akt II OSK 2507/18

31 organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Podkreślić należy, że rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17, LEX nr 2 490 848, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 254/17, LEX nr 2 611 773).

32 Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "przepisy szczególne" jako przesłanka negatywna stosowania art. 155 k.p.a. to nie tylko wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Z kolei "słuszny interes strony" nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17, LEX nr 2 448 687).

33 W przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę decyzji, w zakresie terminu wykonania obowiązków, dotyczył decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] lutego 2015 r. wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Wyrażony w ww. przepisie nakaz ("w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (...), 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...)- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.")

34 sygn. akt II OSK 2507/18

35 wskazuje na związany charakter decyzji wydawanej na jego podstawie (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1800/13, LEX nr 2 086 964). Natomiast, jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, termin określony w takiej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. W związku z tym, zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzana w trybie art. 155 k.p.a., jest możliwa tylko w zakresie ww. terminu. Zmiana ta jest ograniczona jednak nie tylko przesłankami z art. 155 k.p.a., ale też uzależniona od oceny, czy termin, o którego zmianę wnosi strona, jeszcze nie upłynął.

36 Prawidłowo sąd wojewódzki stwierdził, że tylko w zakresie przywołanych w wyroku trzech obowiązków nałożonych na skarżącą termin ten nie upłynął i organ mógł przejść do dalszej analizy wniosku.

37 Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest po spełnieniu wskazanych w nim przesłanek. Co do spełnienia w niniejszej sprawie trzech z nich nie można mieć wątpliwości - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, na podstawie której nabyła prawo, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu tej decyzji (w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie wskazanego w niej terminu wykonania obowiązków). Natomiast spełnienia ostatniej przesłanki (wykazanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony) skarżąca kasacyjnie nie wykazała. Jak podkreślono wcześniej, słuszny interes strony odnosi się do jej interesu prawnego, a ponadto nie może on być sprzeczny z interesem społecznym (w tym z zasadą praworządności). Słusznie więc uznał sąd wojewódzki za prawidłowe rozstrzygnięcia organów, zgodnie z którymi z uwagi na bezpieczeństwo ludzi i mienia, nie jest wskazana zmiana terminu wykonania obowiązków, tym bardziej, że od wydania decyzji nakładającej je na skarżącą kasacyjnie minęły już ok. trzy lata, a argumentacja wniosku opierała się przede wszystkim na braku środków finansowych do ich realizacji. Z ustaleń organów, potwierdzonych opinią techniczną, wynika bowiem, że budynek jest w niewłaściwym stanie technicznym, mimo że obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinny być na bieżąco realizowane przez właściciela albo zarządcę budynku.

38 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skarżącej kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym

39 sygn. akt II OSK 2507/18

40 wcześniej stanie faktycznym (uwzględniając stan techniczny przedmiotowego budynku w chwili złożenia wniosku o zmianę decyzji z PINB z [...] lutego 2015 r.), co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami.

41 W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzić natomiast należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie stosowały przywołanych przepisów z uwagi na to, że postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie zmierza bowiem do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2271/17, LEX nr 2 720 326, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1345/17, LEX nr 2 630 966). Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego - postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i słusznie sąd wojewódzki je za takie uznał.

42 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.