Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., II OSK 2493/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., II OSK 2493/14

Sentencja

1 Dnia 16 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2740/13 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

4 Decyzją dnia [...] marca 2002 r. Starosta Miński zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo – usługową, usytuowanego na działkach nr [...] w Mińsku Mazowieckim przy ul. W. oraz udzielił A. P. pozwolenia na jego budowę.

5 Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta Miński uchylił ww. pozwolenie na budowę, ale rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

6 Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Miński decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 36a ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1, art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2002 r. o pozwoleniu na budowę.

7 Rozpoznając odwołanie A. P. od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wskazał organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2009 r.) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Skargę na ostatnią z ww. decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1327/09). Wyrok ten jest prawomocny, a tym samym został spełniony warunek z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia natomiast jest to, że z inicjatywy inwestora toczy się postępowanie o zatwierdzenie rysunków zamiennych do projektu budowlanego.

8 Skargę na powyższą decyzję złożył A. P., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. W ocenie skarżącego organ nie może skutecznie uchylić pozwolenia na budowę, dopóki nie zostanie ostatecznie i prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie decyzji dotyczącej zatwierdzenia rysunków zamiennych.

9 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

10 Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

11 W okolicznościach niniejszej sprawy po tym jak ostatecznie i prawomocnie zastosowano wobec inwestora procedurę z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, rolą organu było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Temu obowiązkowi odpowiada rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Sąd podzielił także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na podjęte w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie nie ma wpływu zainicjowane przez inwestora postępowanie, którego przedmiotem są rysunki zamienne do projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

12 Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

13 Skargę kasacyjną o powyższego wyroku złożył A. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej P.u.s.a.) polegające na tym, że sąd administracyjny, który winien sprawować kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, sam dokonał naruszenia przepisów postępowania, tj.:

14 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy oraz poprzez uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia,

15 2. art. 125 § 1 pkt 1 poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, pomimo że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1274/12.

16 Ponadto na podstawie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj.:

17 a. zawiadomienia Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim z dnia

18 23 czerwca 2001 r.

19 b. postanowienia Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 2004 r.,

20 c. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] sierpnia 2004 r.

21 Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

24 Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku z punktu tego właśnie przepisu.

25 Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że konstrukcja drugiego zarzutu kasacji uniemożliwia w tym zakresie przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z "art. 125 § 1 pkt 1", autor kasacji ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu kasacji nie wskazał odnośnie drugiego przepisu, jakiej ustawy on dotyczy. Sąd kasacyjny nie powinien natomiast domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Z kolei przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis jedynie ustrojowy, którego naruszenia nie można dopatrywać tylko w tym, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok niezgodny z oczekiwaniem skarżącego. Przepis ten zakreśla tylko właściwość sądów administracyjnych do sprawowania kontroli po względem zgodności z prawem. Niezależnie od powyższego, odnotować należy również fakt, że wyrok, na który powołuje się w treści analizowanego zarzutu jej autor, zapadł przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1502/13, a rozpoznawaną w nim skargę kasacyjną oddalono.

26 Na uwzględnienie nie zasługiwał też pierwszy zarzut kasacji dotyczący rażącego naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 144 § 4 P.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, ale kontroluje legalność ustalonego stanu faktycznego przez organ. Z tych też powodów naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. wystąpi, gdy przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonego aktu, doprowadzi do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Taka sytuacja jednak nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego bez postawienia w kasacji stosownego zarzutu naruszenia przepisów prawa, wykracza poza granice niniejszej sprawy, wyznaczonej przede wszystkim przez autora kasacji granicami zaskarżenia, jak i zarzutami kasacyjnymi. Odnośnie z kolei zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzić należy, że przepis ten formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając, zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazania, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Wskazując na ogólnikowe "nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi", skarżący powyższych warunków nie spełnił.

27 W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego z wymienionych powyżej dokumentów z uwagi na nie wykazanie bezpośredniego związku z niniejszą sprawą jak i brakiem zarzutów pozwalających skutecznie zakwestionować stan faktyczny niniejszej sprawy oraz jego ocenę. O powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a.

28 W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.