Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 2418/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 2418/19

Sentencja

1 Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1341/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1341/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącej Wspólnoty na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku apartamentowo-hotelowego z pływalnią wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...].

4 W dniu 12 kwietnia 2018 r. zarządca skarżącej Wspólnoty (graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji – działka nr [...]) wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty. Na wezwanie organu strona wnioskująca wskazała, że o ww. decyzji dowiedziała się w roku 2015 (dokładnej daty nie pamięta), a o nowych okolicznościach w dniu 16 marca 2018 r., tj. w momencie umożliwienia wglądu do akt sprawy.

5 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Starosta K., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

6 W ocenie organu I instancji, nie zostały spełnione warunki określone w art. 148 K.p.a., tj. wnioskodawca nie dopełnił jednomiesięcznego terminu odkąd dowiedział się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przywołany w sprawie dowód w postaci analizy nasłonecznienia jednego z lokali w budynku wchodzącego w skład skarżącej Wspólnoty sporządzonej w lutym 2018 r. na żądanie Urzędu Wojewódzkiego wykonany został dla celów postępowania odwoławczego i nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania. W ocenie organu, ww. podstawa do wznowienia postępowania mogłaby zostać zastosowana jedynie dla dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Dowód ten zaś nie istniał w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

7 Zażalenie od ww. postanowienia wniósł zarządca skarżącej Wspólnoty.

8 Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

9 Organ II instancji wskazał, że miesięczny termin, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. nie został dochowany, co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona dowiedziała się o wydaniu decyzji w 2015 r., a więc wniosek o wznowienie został złożony po trzech latach.

10 Odnosząc się do przywołanej przez stronę skarżącą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom tego podmiotu sporządzona analiza nie stanowi nowego, istotnego dowodu dla sprawy o jakim mowa w tym przepisie. Jest to dodatkowy dokument sporządzony w toku wznowionego postępowania prowadzonego z wniosku jednego z członków wspólnoty, zakończonego odmową uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r.

11 Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca Wspólnota, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.; art. 148 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 149 § 3 K.p.a.; art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

12 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1341/18, oddalając skargę, wskazał na szczególny charakter postępowania wznowieniowego, jako nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych.

14 Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że przywołana przez skarżącą Wspólnotę przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie mogła być przedmiotem rozpoznania przed ustaleniem przez organ, czy istnieją – w oparciu o wniosek skarżącej – przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpoznawanej sprawie ewidentnie termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., nie został dochowany, co skutkowało odmową wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle przepisu art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy – niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi – jest, po pierwsze, fakt wydania decyzji, a po drugie, przedmiot objętego nią rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA Gorzowie Wlkp. z 20 sierpnia 2014 r., II SA/Go 511/14; z 18 września 2014 r., II OSK 674/13). Skoro skarżąca w postępowaniu wyjaśniającym jednoznacznie oświadczyła, że o wydaniu decyzji z 2014 r. dowiedział się w roku 2015 to słusznie organy uznały, że wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 12 kwietnia 2018 r., tj. po upływie około 3 lat od dnia, w którym powziął wiadomość o wydaniu rzeczonej decyzji, został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.

15 Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zbędne stają się rozważania, czy Wspólnocie w istocie przysługiwał status strony. Oznacza to również, że przedmiotem rozpoznania nie mogą być kwestie dotyczące meritum sprawy, w tym zarzuty oparte o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

16 Kwestie materialnoprawne, które skarżąca chciała uczynić przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie wniosku z dnia 12 kwietnia 2018 r., zdaniem Sądu, w istocie nie dotyczą ostatecznej decyzji z 2014 r., lecz innej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, z wniosku członka Wspólnoty, odnoszącym się również do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tym niemniej organ był związany wnioskiem skarżącej z 12 kwietnia 2018 r. i prawidłowo procedował zgodnie z zawartym w nim żądaniem.

17 Podsumowując, w wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; a także zasądzenie kosztów postępowania.

19 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

20 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi w oparciu o uznanie, że ocena spełnienia przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. możliwa jest w niniejszej sprawie dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa stanowi niezależną podstawę wznowienia postępowania, której zaistnienie w niniejszej sprawie winno następnie wpływać na ocenę, iż ujawnione okoliczności faktyczne pozwalają na ocenę, że skarżąca wadliwie nie została dopuszczona w charakterze strony do postępowania w przedmiocie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę;

21 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 148 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi w oparciu o uznanie, że skarżąca nie dochowała terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż o decyzji dowiedziała się wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie, podczas gdy ocena dochowania terminu winna być dokonana w świetle powołanej podstawy wznowienia, tj. w świetle podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie w świetle podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem, że termin na złożenie wniosku o wznowienie zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. został dochowany;

22 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a.

23 a) poprzez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji dokonał nieprawidłowej oceny niedochowania warunków wznowienia postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena winna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania;

24 b) poprzez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji dokonał nieuprawnionej na ocenianym etapie postępowania analizy merytorycznej wniosku tj. stwierdził zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy ocena taka może zostać przez organ dokonana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania;

25 - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uznanie, iż w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania nie mogą być zarzuty oparte o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (tj. spełnienie przesłanek do wznowienia postępowania w oparciu o tą podstawę), podczas gdy ocena działania organu administracji w tym zakresie stanowiła meritum sprawy jaka winna podlegać zbadaniu przez sąd I instancji i jakiej wadliwość została zarzucona w złożonej skardze;

26 - art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi podczas, gdy prawidłowa ocena postawionych w niej zarzutów winna skutkować stwierdzeniem zrealizowania przesłanek wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

27 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

29 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

30 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

31 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

32 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazywana przez skarżącą Wspólnotę argumentacja nie stanowi o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.; zaś wniosek oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony po terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania wznowieniowego i przesłanki, o jakich mowa w ww. przepisach. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, które tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych wymagań proceduralnych może prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, która korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), tak istotnej z punktu widzenia stabilności obrotu społeczno-gospodarczego. A zatem wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest w przypadku spełnienia określonych przesłanek. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne. Ponieważ skarżąca Wspólnota swój wniosek oparła na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., wymagane w tej sprawie było ustalenie, że wniosek został złożony w terminie (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.) oraz czy powoływane przez nią okoliczności lub dowody można w ogólności (nie wnikając w ich merytoryczną zawartość) zakwalifikować jako nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

33 Sąd I instancji trafnie ocenił, że argumentacja skarżącej Wspólnoty, opierająca się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie może zostać uwzględniona, ponieważ przedmiotem rozpoznania nie mogą być kwestie dotyczące meritum sprawy. Z tej oceny Sądu I instancji wynika, że stanowisko skarżącej Wspólnoty nie wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a jedynie dotyczy kwestii merytorycznych, które mogą być rozpatrywane dopiero po wznowieniu postępowania dotyczącego ww. pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w ogóle brak jest podstaw do oceny czy wniosek skarżącej Wspólnoty w zakresie w jakim oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. W konsekwencji na podstawie użytej przez skarżącą Wspólnotę argumentacji nie można bowiem wskazać momentu, od którego można by liczyć miesięczny termin z art. 148 § 1 K.p.a. Wynika to z tego, że ani wskazywana w sprawie okoliczność zapoznania się w dniu 16 marca 2018 r. z aktami sprawy, ani wytworzony na potrzeby innego postępowania dowód – analiza nasłonecznienia jednego z lokali w budynku wchodzącego w skład skarżącej Wspólnoty sporządzona w lutym 2018 r., nie wyczerpują przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak niewadliwie oceniono w niniejszej sprawie, podnoszona w sprawie argumentacja w tym zakresie nie świadczy o tym aby wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie można bowiem uznać aby wskazywana okoliczność z 2018 r. (zapoznanie się z aktami sprawy) i dowód (analiza nasłonecznia z 2018 r.) istniały w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r. i były nieznane organowi, który wydał tą decyzję. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że wniosek skarżącej Wspólnoty oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Dlatego należy w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, iż ocena spełnienia przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. możliwa jest w niniejszej sprawie dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia wskazywanie w skardze kasacyjnej, że wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa stanowi niezależną podstawę wznowienia postępowania, której zaistnienie w niniejszej sprawie winno następnie wpływać na ocenę, iż ujawnione okoliczności faktyczne pozwalają na ocenę, że skarżąca wadliwie nie została dopuszczona w charakterze strony do postępowania w przedmiocie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Albowiem aby można było dokonać oceny co do tego czy skarżąca Wspólnota nie została dopuszczona w charakterze strony do postępowania o pozwoleniu na budowę wpierw wymagane jest stwierdzenie czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie. A tylko taka okoliczność umożliwia merytoryczną ocenę wniosku w zakresie wadliwości pominięcia danego podmiotu w postępowaniu "zwykłym" dotyczącym pozwolenia na budowę.

34 Odnośnie zaś argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej terminu w jakim skarżąca Wspólnota dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w sprawie ustalono, że o decyzji tej skarżąca Wspólnota dowiedziała się w 2015 r. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek o wznowienie został złożony przed upływem jednego miesiąca od wskazywanego momentu dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę. Jak niewadliwie oceniono i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie około 3 lat od dnia, w którym Wspólnota powzięła wiadomość o wydaniu rzeczonej decyzji. A tym samym wniosek ten został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., jeśli chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 148 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

35 W konsekwencji nie podlegały uwzględnieniu pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., ponieważ nieterminowe złożenie wniosku o wznowienie postępowania uprawniało organy administracyjne do zastosowania art. 149 § 1-3 K.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę; zaś Sąd I instancji trafnie ocenił, że z przedstawionych powyżej względów skarga "zwykła" podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

36 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.