Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2401/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2401/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w W. - Zakład [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 462/12 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w W. - Zakład [...] w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 II OSK 2401 / 12

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] S.A. w W. Zakład [...] w S. z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

4 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Świdwinie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwaną dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), § 38 ust. 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) nakazał [...] S.A. w W. dokonanie mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej Stargard Szczeciński – Białogard (teren powiatu świdnickiego) w terminie do dnia 15 kwietnia 2012 r.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nią jako zarządcę linii kolejowej przedmiotowego obowiązku. Należy on do właściciela lasu zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwanej dalej ustawą o lasach).

6 Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Natomiast przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach w przedmiotowym przypadku nie znajdują zastosowania. Organ podkreślił, iż źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu.

7 Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A. Zakład [...] w S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a., pominięcie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz niezgodność z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach oraz art. 7 Konstytucji RP.

8 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

9 Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej). Wydane na podstawie ostatniego z ww. przepisów § 34 ust. 3 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563- zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2006 r.) określało wprost podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, jednak utraciło ono moc obowiązującą, a wydane w jego miejsce nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. nie zawiera już dokonanego wprost wyliczenia podmiotów zobowiązanych do realizacji określonych obowiązków. Odsyła ono w tej kwestii bezpośrednio do wyliczonych ustaw, w tym ustawy o transporcie kolejowym, z której to wynika przedmiotowy obowiązek. Cytując treść art. 17 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, Sąd podkreślił, że ochrona o której mowa w tym przepisie obejmuje wszystkie działania, których podejmowanie w związku z istnieniem linii kolejowych jest konieczne w celu zabezpieczenia zarówno samej linii, jak i terenów przyległych, przed zagrożeniem pożarowym. Niewątpliwym jest zatem, że obowiązek sformułowany w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym obejmuje także powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega. Dodatkowym potwierdzeniem obowiązków skarżącej jest art. 55 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, dający uprawnienie do naruszenie prawa własności poprzez wejście na cudzy grunt i urządzanie na nim pasów bez zgody właściciela gruntu. Kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, co przesądza, że obowiązki, które reguluje, odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

10 Co prawda, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie, co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Zatem, obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów. Adresatem nakazu wyrażonego w zaskarżonej decyzji winna być, jako osoba prawna, Spółka [...]. Prawidłowość powyższego stanowiska znajduje również dodatkowe oparcie w argumentach płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej oraz samym źródle zagrożenia pożarowego.

11 Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

13 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przez bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącą do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów,

14 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przez dokonanie wykładni tych przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia ochrona przeciwpożarowa, które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i absolutnie nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone prawo, jak w przypadku art. 55- stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem,

15 3. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), bowiem w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi, a to:

16 - art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienie tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu,

17 - art. 33 P.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasów jako uczestnika, który w postępowaniu powinien występować na prawach strony, bowiem obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt – w przypadku pozostania w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji - będzie ponosił właściciel lasów,

18 - art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, iż decyzja Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie i decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Świdwinie narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2012 r., uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów całego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. Zwrócić należy uwagę, iż kwestia ta została jednolicie przesądzona i wyjaśniona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykł. wyroki: z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie za podmiot zobowiązany do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych uznano zarządcę infrastruktury kolejowej. Wyrażone w ww. wyrokach stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela i akceptuje.

23 Wskazując na powyższe poglądy, podkreślić trzeba, iż budowa linii kolejowych i ich lokalizacja zależy w znacznej mierze od samego inwestora. Skoro, jednak ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie (art. 86 Konstytucji RP). Założenie to znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu- ustawy o transporcie kolejowym. Określony w jej art. 17 ust. 1 pkt 3 obowiązek obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak, więc istotne uzupełnienie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi jej art. 55. Zawarty w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zwrot "ma prawo" odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Wskazuje on na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

24 Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji, regulacja obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (§ 38) w kwestii podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła do ustaw w nim wymienionych. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r. Natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Zatem, podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Taki też wniosek trafnie wysnuł Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę. Nałożony na kolej, jako zarządcę linii kolejowych obowiązek ma charakter niewątpliwie publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej (ustawie o transporcie kolejowym), jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe, zaś upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej spełnia warunki określone art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zawarte z kolei w § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. wydanego na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej odesłanie do konkretnych ustaw w zakresie określenia jako właściwych podmiotów do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych nie narusza art. 7 Konstytucji RP.

25 Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach.

26 Nie zasługiwały też na uwzględnienie wskazane we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., bowiem celem uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

27 Nie można było uwzględnić także zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 33 P.p.s.a., gdyż skarżąca Spółka nie może skutecznie domagać się uczestnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym innego podmiotu, bez jednoczesnego wniosku tegoż podmiotu.

28 Bezzasadność zarzutów przedmiotowej kasacji, czyniła z kolei koniecznym oddalenie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

29 Z przyczyn powyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.