Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 233/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 233/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 640/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. K. i M. P. na postanowienie Wojewody M. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności w sprawie zgłoszenia robót budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 640/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. K. i M. P. na postanowienie Wojewody M. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności w sprawie zgłoszenia robót budowlanych.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że postanowieniem z 14 kwietnia 2016 r. (znak: Wl-l.7840.18.2.2016.KL), po rozpatrzeniu zażalenia G. K. i M. P. na bezczynność organów administracji, na podstawie art. 37 k.p.a., Wojewoda M. odmówił stwierdzenia bezczynności Starosty C. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli G. K. i M. P., wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie naruszenia prawa, tj. art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 7-11 k.p.a., polegającego na bezczynności organu l instancji, zaniechaniu podjęcia czynności urzędowych przewidzianych w art. 30 ustawy - Prawo budowlane i nierozpoznania zgłoszenia budowlanego inwestorów z dnia 13 czerwca 2012 r. w części dotyczącej zabudowy podestu dachu od strony wschodniej oraz tarasu widokowego na dachu budynku, a nadto o wyznaczenie Staroście C. terminu do merytorycznego zakończenia postępowania w sprawię zgłoszenia budowlanego z dnia 13 czerwca 2012 r. w zakresie remontu i adaptacji dachu na budynku w B. przy ul. Z. [...].

4 Odrzucając skargę Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., póz. 718 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV. V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

5 Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 37 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że rozpoznanie zażalenia, o którym wspomina w/w przepis, następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Niemniej jednak jest to postanowienie o charakterze wpadkowym (incydentalnym) względem postępowania, do którego się odnosi, a w związku z tym nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Ponadto zgodnie z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie. Tym samym organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 k.p.a. nie wydaje żadnych ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. postanowień, ani innych aktów, o których mowa w pozostałych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Postanowienie to, jako niemieszczące się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, nie podlega więc odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Strona nie ma zatem uprawnienia do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym (nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego), natomiast w sytuacji, w której nie zgadza się ona z wydanym przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięciem, może złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którego uprzednio dotyczyło złożone zażalenie.

6 Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

7 Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli G. K. i M. P. Podstawą skargi kasacyjnej uczyniono naruszenie zasady instancyjnej kontroli zaniechania przez organ administracji budowlanej działań na podstawie art. 29 - 30 Prawa budowlanego w okresie 30 dni od złożenia zgłoszenia budowlanego oraz naruszenie art. 7 - 11 k.p.a., art. 37 § 1 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że zaniechanie działania przez organ administracji budowlanej po złożeniu przez stronę zgłoszenia budowlanego, jako niepodlegające kontroli w zwykłym toku instancji, nie podlega także kontroli w trybie sądowego postępowania skargowego w przypadku bezczynności organu.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie wnoszone na podstawie powołanego przepisu jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od przewidzianych w art. 141 - 144 k.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy albo kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

10 Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. W razie uznania zażalenia organ wyższego stopnia: 1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, 2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, 3) zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości, 4) ustala, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Należy przyjąć, że organ wyznaczający na podstawie tego przepisu nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu w formie postanowienia. Właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uzna zażalenie za nieuzasadnione. Postanowienie wydane po rozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie jest jednak aktem, o którym wspomina art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem nie jest postanowieniem poddanym weryfikacji na podstawie zażalenia przed organem wyższego stopnia, ani też w żaden sposób nie "zamyka" postępowania administracyjnego, nie kończąc postępowania w sprawie ani nie rozstrzygając sprawy co do istoty. Jest to bowiem postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, nie zaś rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, zaś postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. nie podlega zatem odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w sytuacji kiedy strona nie zgadza się z wydanym przez organ wyższego stopnia postanowieniem, może złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, którego wcześniej dotyczyło zażalenie.

11 W przedmiotowej sprawie należy jednak zauważyć, że skarżący wnoszą o stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji art. 30 ustawy - Prawo budowlane poprzez dopuszczenie się przez organ bezczynności przez zaniechanie rozpoznania zgłoszenia budowlanego inwestorów z 13 czerwca 2012 r., określonego jako "remont w zakresie: wymiana pokrycia stropodachu bez zmiany kształtu stropodachu, docieplenie ścian zewnętrznych na działce nr ew. [...] w miejscowości B." w części dotyczącej zabudowy podestu od strony zachodniej oraz tarasu widokowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgłoszenie, o którym mowa w powołanym przepisie, inicjuje postępowanie administracyjne, które jest jednak postępowaniem niejako "uproszczonym", bowiem nie zawsze wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie wydania decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem, w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowym terminie powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Nie sposób przy tym podzielić poglądu, zgodnie z którym jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zdąży przed rozpoczęciem robót budowlanych poinformować zgłaszającego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, to inwestor narusza przepis art. 28 i musi się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że w sytuacji zgłoszenia robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy - Prawo budowlane niepodjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu.

12 Uwzględniając powyższe, stanowisko Sądu I instancji w zakresie odrzucenia skargi na postanowienie Wojewody M. w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności w sprawie zgłoszenia robót budowlanych z powodu braku kognicji sądu administracyjnego, należy uznać za prawidłowe.

13 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.